نظام سیاسی رابطه عشق و نفرت با بوروکراسی دارد

گفت وگو از لیلا ابراهیمیان/آینده نگر

هر روز درباره مفهوم پرکاربرد «بوروکراسی» می‌شنویم؛ اما اصولا کاربرد آن با پیش‌فرض‌های منفی همراه است. مرز قضاوت «مانع بودن» و «کارساز» بودن برای بوروکراسی کجاست؟ نظام بوروکراسی چه مشخصه‌ای باید داشته باشد؟
من تصور می‌کنم معنای منفی و بدی که به واژه بوروکراسی ضمیمه می‌شود برآمده از کارکردی است که نظام اداری یا دستگاه حکمرانی دولتی در ایران یا بسیاری از نقاط دنیا ایفا کرده است. ماکس وبر، جامعه‌شناس آلمانی را می‌توان مهم‌ترین نظریه‌پرداز کلاسیک بوروکراسی دانست. او بوروکراسی را به عنوان محصولی از عقلانی‌شدن نظام مدرن تحلیل می‌کرد. بوروکراسی ابزاری است که در دنیای مدرن برای اعمال حاکمیت دولت‌ها، غلبه بر پیچیدگی، افزایش کارآمدی، کاستن از هزینه‌ها و برآوردن نیازهای دنیای مبتنی بر محاسبات عقلانی به‌وجود می‌آید. این مفهوم ذاتاً معنای منفی ندارد اما وقتی این کارکردهای مثبت را از دست می‌دهد، خودش به عامل پیچیدگی بدل می‌شود، هزینه‌ها را بالا می‌برد و عقلانیت از آن رخت برمی‌بندد، مردم به تدریج به بوروکراسی بی‌اعتماد می‏شوند و نگاه منفی پیدا می‌کنند.
ماکس وبر ویژگی‌های بوروکراسی کارآمد را هم برشمرده است. پیتر اوانز و جیمز راچ، دو محقق آمریکایی بر مبنای ایده‌های وبر ابزاری برای سنجش کیفیت بوروکراسی‌ها ساختند که به سنجه وبری بودن بوروکراسی هم شناخته می‌شود. مقاله مشهور آن‌ها با عنوان «بوروکراسی و رشد: اثر ساختارهای دولت وبری بر رشد اقتصادی، یک تحلیل مقطعی- ملی» به فارسی هم ترجمه شده است. آن‌ها ۳۵ کشور را در فاصله سال‌های ۱۹۷۰ تا ۱۹۹۰ بررسی کرده‌ و به این نتیجه رسیده‌اند که وبری بودن بوروکراسی تأثیر کاملاً معناداری بر رشد اقتصادی دارد. اوانز و راچ معیارهای ساده‌ای نظیر به‌کار گرفتن افراد شایسته در بنگاه‌ها را شاخص در نظر گرفته‌اند. اثر بوروکراسی وبری در عرصه‌های دیگر هم بررسی شده و برای مثال جفری هندرسون و سه محقق دیگر در مقاله‌ای با عنوان «اثرهای بوروکراتیک: سازمان‌های دولتی وبری و کاهش فقر»که در سال ۲۰۰۷ در مجله جامعه‌شناسی منتشر کرده‌اند با استفاده از همان داده‌های اوانز و راچ نشان می‌دهند که وبری بودن بوروکراسی بر کاهش فقر اثر معناداری دارد.
نظریه‌پردازی درباره بوروکراسی‌ها و کیفیت‌شان از زمان ماکس وبر بسیار توسعه یافته است. این توسعه را می‌توان در حدی دانست که در دو دهه اخیر می‌توان نظریه‌پردازانی را نشان داد که آشکارا از این سخن می‌گویند که اگر نظام‌های سیاسی بوروکراسی‌های قوی و کارآمد نداشته باشند، تحقق سایر مطلوب‌ها از جمله دموکراسی هم ناممکن می‌شود. فرانسیس فوکویاما با کتاب «نظم و زوال سیاسی» (۱۳۹۶) که رحمن قهرمان‌پور آن‌ را به فارسی ترجمه کرده است یکی از همین افراد است. طیفی از نظریه‌پردازان که من آن‌ها را دولت‌پژوه می‌خوانم، یعنی کسانی که درباره کم و کیف عملکرد بوروکراسی‌های دولتی پژوهش می‌کنند، کم و بیش همین دیدگاه را دارند. این گروه تلاش کرده‌اند خصایص بوروکراسی‌های کارآمد را تشریح کنند.
طیفی از ویژگی‌ها نظیر کیفیت نیروی انسانی، غیرشخصی شدن روابط، حاکمیت قانون، پایین بودن هزینه دستگاه اداری، سرعت عمل، ظرفیت حل مسئله، خلاقیت، توان تولید، تجمیع، پردازش و به‌کارگیری داده‌ها، ظرفیت سیاست‌پژوهی، پایین بودن ظرفیت بروز فساد، انعطاف‌پذیری در برابر شرایط، قابلیت آینده‌پژوهی، استقلال نسبی و توأمان داشتن ارتباط مؤثر با ذی‏نفعان سیاست‌ها و اقدامات بوروکراسی، و توانایی بوروکراسی برای همکاری با جامعه مدنی و سازمان‌هایش به نحوی که دولت، جامعه مدنی و بازار بتوانند پروژه‌های مشترک را پیش ببرند از خصایص بوروکراسی‌های کارآمد است. پیتر اوانز چنین دیدگاهی را در کتاب «توسعه یا چپاول» به خوبی تشریح می‌کند.
آیا در جامعه‌ در حال توسعه‌ای مثل ما، می‌توانیم ادعا کنیم که ماشین بوروکراسی شکل گرفته و الان یک بدنه‌ کاملی دارد، ولی اشکالش این است که مثلا سرعتش کم است؟
اشکال بوروکراسی ما فقط سرعت نیست. بوروکراسی ما با انباشت نیروی انسانی شایسته شکل نگرفته است، نیروی انسانی‌اش شبیه کره جنوبی یا سنگاپور نیست. این بوروکراسی دارای استقلال نهادی هم نیست. هر نهادی وقتی به استقلال می‌رسد که فقط بر اساس معیارها و ارزش‌های ضروری برای ایفای کارکردهای خاص خودش، ارزیابی و داوری شود. خانواده یک نهاد است که کارکردهای عاطفی، اخلاقی و زیستی مشخصی دارد. خانواده را باید با معیارهای مربوط به زندگی عاطفی، اخلاقی و زیستی خودش داوری کرد، اما اگر قرار باشد از خانواده بخواهید که کارکرد سیاسی یا اقتصادی نظیر حزب یا بنگاه ایفا کند، دیگر استقلال نهادی‌اش را از دست می‌دهد، کژکارکردی پیدا می‌کند. بوروکراسی هم باید بر اساس معیارهایی نظیر عقلانیت در تصمیم‌گیری، شایسته‌گزینی در انتخاب نیروی انسانی و بقیه معیارهای خاص خودش ارزیابی شود. بوروکراسی‌ای که تحت فشار نیروهای اجتماعی و سیاسی با معیارهای غیربوروکراتیک باشد، و برای مثال تعهد سیاسی جایگزین عقلانیت ابزاری بوروکراسی شود، دیگر استقلال نهادی ندارد. ماشین بوروکراسی ایران فقط کمبود سرعت ندارد، بلکه برخی ویژگی‌هایش اصلاً به ماشین بوروکراسی وبری شباهت ندارد. این ماشین برای رسیدن به جای خاصی نیست، خودش برای خودش هدف است. هست که باشد تا منافع گروه‌ها و آدم‌هایی را در درون خودش تأمین کند. بی‌کارکرد مطلق نیست، اما نسبت هزینه به فایده‌اش خیلی زیاد است. ضمن این‌که در برخی عرصه‌ها ضدکارکرد هم دارد.
حکومت‌ها به‌طور کلی بار و هزینه سنگینی بر دوش مردم جوامع هستند. داشتن دستگاه اداری ناگزیر است اما این دستگاه نباید به چنان بار سنگینی بر هزینه‌های مالی و غیرمالی مردم تبدیل شود که جامعه زیر فشار زوال یابد. بوروکراسی هم یک موجودیت اقتصادی است که هزینه و فایده دارد. اگر نسبت فایده به هزینه آن دائم کم شود، خودش به عامل زوال جامعه تبدیل می‌شود؛ و همین طور می‌شود اگر بوروکراسی به جای ابزار بودن، هدف شود، یعنی حفظ منافع خود بوروکراسی و ذی‏نفعان درون آن هدف شود؛ و به همین ترتیب می‌توانید حالتی را فرض کنید که بوروکراسی توسط گروه‌های خاصی تسخیر شود و در خدمت منافع خاص درآید، یا چنان در دام مسیرهای طی‌شده بیفتد که دیگر ظرفیت تغییر نداشته باشد. این‌ها باعث زوال جامعه می‌شوند.
شما ایرادها را کجا مشاهده کرده‌اید؟
درست است که بوروکراسی به عنوان یک کلیت طرح می‌شود، اما آن انسجامی را که تصور می‌شود دارا نیست. بوروکراسی یک کشور، کل واحدی نیست و در عرصه‌های مختلف، ضعف‌ها و قوت‌های متفاوتی دارد. بوروکراسی در عرصه علم و دانشگاه با بوروکراسی عرصه نفت یا نیرو فرق دارد. گفتن این‌که ایرادش کجاست، خیلی کلی‌گویانه است. من می‌توانم طیفی از مسائل را بگویم اما در هر بوروکراسی این‌ها کم و زیاد می‌شوند و تحت تأثیر سازوکارهای متفاوتی بروز می‌کنند. نظام‌های بوروکراتیک ما با ترکیبی از کم‌دانشی، ترکیب نامناسب نیروی انسانی، تعارض منافع، سازوکارهای مختل‌کننده انگیزه‌های کار بهره‌ور، امکان‌های گسترده بروز فساد، شفاف نبودن و آشکار نشدن داده‌ها و اطلاعات عملکرد بوروکراسی، فقدان استقلال نهادی و تحت فشار سیاسی بودن، تعارض شاخص‌های سنجش عملکرد، فقدان هدفمندی، نبود محاسبات سود و هزینه در ارزیابی عملکرد بوروکراسی، بودجه‌ریزی ناکارآمد و عقب‌ماندگی ابزارها مواجه هستند.
نظام سیاسی چگونه با بوروکراسی ارتباط برقرار می‌کند؟ بوروکراسی چقدر در مقابل سیاست‌گذاری‌ها قرار می‌گیرد؟
قدرت سیاسی رابطه‌ای مبتنی بر عشق و نفرت با بوروکراسی دارد. سیاست‌مداران و قدرت سیاسی از طرفی برای پیشبرد کار خودشان به بوروکراسی نیاز دارند. قدرت سیاسی باید برخی نیازهای مردم را برطرف کند و بوروکراسی ابزار این کار است، اما بوروکراسی وبری کارآمد ظرفیت ایستادگی در برابر قدرت و اراده سیاسی را هم دارد. بوروکراسی‌ای که صرفاً با معیارهای درونی خودش، همان مشخصات وبری، ارزیابی شود به سختی به سیاسیون سواری می‌دهد. جا کردن دوست و رفقای سیاسی، توزیع رانت و پیش بردن اهداف سیاسی از طریق بوروکراسی مستقل مشکل است. راز توسعه‌یافتگی تا حد زیادی در رابطه میان این دو نهفته است. متغیر کلیدی استقلال نسبی بوروکراسی است چون استقلال محض بوروکراسی هم سبب غیرپاسخ‌گو شدن و سرکوبگری بوروکراتیک می‌شود. بوروکراسی باید برای کارآمدی استقلال داشته باشد و برای پاسخ‌گو بودن در برابر توده‌ها، به‌واسطه سازوکارهایی کنترل شود نه به نحوی که کارآمدی‌اش از دست برود و برای مثال مطیع پوپولیست‌ها شود. این توازن بسیار سختی است که راحت به دست نمی‌آید.
بوروکراسی و نهادهای اقتصادی چه ارتباطی با هم دارند و سیاست به چه شکلی چیستی نهادهای یک کشور را مشخص می‌کند؟
تعامل سیاست و بوروکراسی کاملاً زمینه‌مند است. یک شکل از تأثیر متقابل‌شان را شاهد نیستیم. گاه سیاست بر بستر خاصی بوروکراسی را متناسب با خواسته‌های خود شکل داده است – چیزی که در ایران شاهد هستیم – و گاه تحت شرایط تاریخی مشخصی، بوروکراسی به سطحی از استقلال دست یافته و سیاست را هدایت کرده است، نظیر آنچه در آلمان شکل گرفته است. این سؤال موضوع پژوهش تجربی در کشور مشخص و در زمینه معلوم است و حکم کلی نمی‌توان صادر کرد.
چگونه بوروکراسی‏ها در خلال درگیری‌های سیاسی متحول می‌شوند و چه تاثیری برای شکل‌گیری حال و آینده دارند؟
ترکیبی از میراث نهادی گذشته، عاملیت انسانی و اقتضائات تاریخی بر بوروکراسی اثر می‌گذارند. دو نمونه را ذکر می‌کنم تا موضوع روشن شود. انقلابی در ایران صورت می‌گیرد و در فرایندهای انقلابی، بانک‌ها ملی می‌شوند و بر اثر ترکیب ایدئولوژی انقلابیون، شرایط انقلابی و اقتضائات جنگ بعد از انقلاب، اقتصاد ایران به سمت دولتی شدن هرچه بیشتر پیش می‌رود. پول نفت هم اجازه می‌دهد تا بوروکراسی به جایی برای جذب نیروی کار جذب‌‏نشده در اقتصاد صنعتی، کشاورزی یا بخش خصوصی تبدیل شود. ما اکنون داریم عواقب این تحولات را تجربه می‌کنیم. شرایط انقلابی و شل شدن قید و بندهای ساختاری بر اثر انقلاب این تحولات را ممکن کرد. مثال دوم، انحلال سازمان برنامه و بودجه توسط محمود احمدی‌نژاد است. چه چیزی چنان تحولی را ممکن می‌کرد؟ عاملیت خود آقای احمدی‌نژاد، همراهی کل ساختار سیاسی با او، شرایط اجتماعی و حتی همراهی بقیه بخش‌های بوروکراسی که در زمانه بروز پوپولیسم، تمایلی به قید و بندهای سازمان برنامه و بودجه نداشت، اما عامل قیمت نفت را هم نباید از یاد برد. پول‌های بادآورده نفت از راه رسیده بود و دولت به برنامه احتیاج نداشت، چیزی شبیه مقابله شاه با ابتهاج در سال‌های قبل از انقلاب بود. پول زیاد شده بود و این هم تصادفی تاریخی فراتر از دسترس عاملی به نام محمود احمدی‌نژاد بود.
تحولات بوروکراتیک همیشه این گونه رخ نمی‌دهند، گاهی برنامه منسجمی از سوی اصلاح‌گران یا کسانی که می‌خواهند بوروکراسی را تغییر بدهند در پیش گرفته می‌شود اما همیشه اثر تاریخ، مسیرهای گذشته، عاملیت‌ها و رخدادهای تاریخی قابل توجه هستند. حکم کلی هم نمی‌توان صادر کرد، هر تحولی شرایط خاص خودش را دارد.
سیاست‌گذار و سیاست‌مدار گاهی عدم رضایت خود را با «فربه شدن دولت» یا «جوانگرایی» نشان می‌دهند؛ چرا این رویکردها به نتیجه نرسیده است؟ گره کار کجاست؟
اگر به سازوکارهای تحول بوروکراتیک که گفتم دقت کنید، معلوم می‌شود که عاملیت هم سهمی دارد اما متغیرهای ساختاری بوروکراسی و بالاخص تاریخ شکل‌گیری آن و اثر این تاریخ، منابع مالی تأمین هزینه‌های بوروکراسی، قواعد و نوع رابطه‌ای که با جامعه و نیروهای اجتماعی دارد بسیار تعیین‌کننده هستند. بوروکراسی یک کل درهم‌بافته از متغیرهای مختلف است. غیرممکن است که بتوان با تأکید بر فقط یک عامل، بوروکراسی را متحول کنید. البته عامل‌ها وزن یکسانی ندارند. وزنی که منبع تأمین مالی بوروکراسی دارد – مثلا مالیات یا رانت نفت- با وزن قواعد یا شیوه انتخاب نیروی انسانی یکسان نیست، اما همه این‌ها اثر خود را دارند. غیرممکن است بدون تغییر هم‌زمان برخی از عامل‌های مهم در بستری با ظرفیت‌های مساعد، تغییر زیادی در بوروکراسی حاصل شود.
شما در نهایت فکر می‌کنید آیا امیدی به اصلاح ذهنیت به بوروکراسی و دور شدن از تصور بوروکراسی به عنوان مانع یا امر کثیف، هست؟
دست کشیدن جامعه از ذهنیت بوروکراسی به مثابه امر کثیف، تابع تغییر عملکرد و کارکردهای بوروکراسی است. بو روثستاین در کتاب «دام‌های اجتماعی و مسئله اعتماد» مفصل استدلال می‌کند که اعتماد از بالا تولید می‌شود، یعنی برخلاف دیدگاه رابرت پاتنام که درباره تولید اعتماد از سطح جامعه مدنی و پایین جامعه استدلال می‌کند، او معتقد است اعتماد از سطح بوروکراسی تولید می‌شود و تابع کیفیت حکومت است. او در کتاب دیگری با عنوان «کیفیت حکومت» درباره بی‌طرفی (Impartiality) به عنوان مهم‌ترین شاخص کیفیت حکومت استدلال می‌کند. این یعنی بی‌طرفی بوروکراسی و عمل آن بر مبنای شاخص‌ها و قواعد بی‌طرفانه اجماعی که جامعه قبول دارد، مولد اعتماد است. اعتماد بیان دیگری از نفی همان تصور منفی است. ما زمانی به سمت بوروکراسی با تصویر مثبت نزد مردم حرکت می‌کنیم که بی‌طرفی بوروکراسی در همه عرصه‌ها عیان شود. بوروکراسی دولت، قوه قضائیه، مجلس و… باید بی‌طرفی نشان دهند. بوروکراسی‌ای که در آن گروه‌های خاصی قادر به پیشبرد منافع‌شان باشند یا تصمیم‌ها و سیاست‌ها را بر خلاف خیر جمعی به نفع خود تغییر دهند، مولد اعتماد نیست. من فقط می‌دانم راه بسیار سختی پیش روی ماست.