مبنای فلسفی ناکارآمدی بوروکراسی در ایران

مرتضی افقه اقتصاددان

۱-چگونگی نیل به پیشرفت و رفاه اقتصادی اصلی‌ترین چالش جوامع کشورها از گذشته تا به امروز بوده و هست. در واقع از منظر دو گروه از کشورها نوع چالش متفاوت است: چالش کشورهای پیشرفته‌ای که به حد مطلوبی از سطح رفاه رسیده‏اند حفظ یا افزایش این سطح از رفاه و آسایش است؛ اما چالش عمده کشورهای فقیر یا در حال توسعه، یافتن روش‏ها‏یی است برای خروج از عقب‏ماندگی و فقر و در نهایت نیل به آسایش و رفاه. اگرچه کشورهای توسعه‏یافته امروز پس از پایان قرون وسطی در مسیر نیل به رشد و رفاه اقتصادی قرار گرفتند و با تلاش و سخت‏کوشی این مسیر را طی کرده و همچنان با شتاب در حال تداوم آن هستند، اما گروه دوم از کشورها در این مسیر با موانع و مشکلات پیچیده و پایداری مواجه شده که بعضاً نیل به این هدف را برایشان حداقل در کوتاه‏مدت امکان‏ناپذیر کرده است. بنابراین چالش فعلی جهان امروز، یافتن دلیل ناکامی اکثر کشورهای جهان در نیل به توسعه و چگونگی خروج از این بن‏بست است. سال‏ها‏ست که متفکرین در شاخه‏ها‏ی مختلف علوم انسانی به خصوص اقتصاددانان و جامعه‏شناسان بر این مسئله متمرکز شده و به دنبال یافتن دلیل شکست کشورها در نیل به توسعه تلاش‏ها‏ کرده‏اند. حاصل این تلاش‏ها‏ انبوه نظریه‏ها‏ و نسخه‏ها‏ی متنوع است که تجویز کرده‏اند. با این وصف، جهان همچنان با معضل فقر و عقب‏ماندگی اکثریت کشورها مواجه است. سال‏ها‏ی طولانی دلیل عقب‏ماندگی کشورها را در عوامل اقتصادی به خصوص کمبود یا نبود سرمایه و تکنولوژی و نیروی متخصص می‏پنداشتند اما وجود منابع طبیعی فراوان در بسیاری از کشورهای فقیر و عقب‏مانده این نظریه را با چالش مواجه کرد. اکنون چند دهه است که عوامل غیراقتصادی به عنوان موانع عمده و اساسی عقب‏ماندگی کشورها برجسته شده است.
 
 ۲-ایران از جمله کشورهایی است که به رغم برخورداری از ثروت‏ها‏ی طبیعی فراوان و نیروهای متخصص انبوه، هنوز در فهرست کشورهای در حال توسعه قرار دارد. به همین دلیل می‏توان گفت که در ایران نیز بیش و پیش از آنکه نبود یا کمبود عوامل اقتصادی مانع پیشرفت باشد، عوامل غیراقتصادی مسئول ناکامی‏ها‏ است. به همین دلیل برای یافتن دلیل این ناکامی‏ها‏ به رغم برخورداری‏ها‏ی کم‏نظیر، باید در جست‏وجوی عواملی بود که به نظر می‏رسد ریشه در مبانی بینشی و نگرشی حاکم بر مردم و تصمیم‏گیران و تصمیم‏سازان دارد. اگرچه به نظر می‏رسد عواملی همچون فرهنگ و سنت و تاریخ در بین عوامل غیراقتصادی تأثیرگذار بر ناکامی‏ها‏ی توسعه‏ای باشد اما ریشه این عوامل خود در نوع نگرش و بینش و نظام ارزشی حاکم بر کشور قرار دارد. توضیح آنکه برای رشد و پیشرفت و رفاه اقتصادی، بینش فلسفی حاکم بر جامعه باید نسبت به دو اصل مهم و ریشه‏ای در جهت مثبت اصلاح شود. از آنجا که پیشرفت و رفاه اقتصادی و غیراقتصادی امری «این‏جهانی» هستند، و از طرف دیگر انسان محور و هدف فرایند توسعه است، نگرش فلسفی نسبت به دنیای مادی و انسان باید نگاهی ارزش‏مدارانه باشد؛ یعنی اگر قرار است که کشور در مسیر رشد و رفاه قرار گیرد باید هم دنیای مادی و هم انسان (بما هو انسان و یا به دلیل انسان بودنش) در بینش و نگرش مردم و به خصوص تصمیم‏گیران و تصمیم‏سازان ارزشمند باشند. به نظر می‏رسد نگرش غیرتوسعه‏ای نسبت به این هر دو اصل اساسی، ریشه تمام ناکامی‏ها‏ در برنامه‏ها‏ی توسعه کشور بعد از انقلاب شده است.
۳- بر این اساس می‏توان گفت که آنچه نظام ارزشی حاکم بر تصمیم‏گیران و تصمیم‏سازان و به تبع آن‏ها‏ بر اغلب مردم را شکل داده و باعث شکست تلاش‏ها‏ برای پیشرفت و رفاه کشور شده است، اصل «خاک بر سر دنیا» (می‏توانید بنویسید اصل بی‏اعتنایی به دنیا) و اصل «گور بابای مردم» (می‏توانید بنویسید ارزشمند نبودن انسان‏ها‏) است. این بدان معناست که در نظام ارزشی حاکم بر کشور نه دنیای مادی مهم است و نه انسان (بما هو انسان) ارزشمند تلقی می‏شود و این را می‏توان در اغلب رویه‏ها‏ و رفتارهای مردم و مسئولین اعم از تصمیم‏گیران و مجریان و نیز در تخصیص منابع و بودجه‏ها‏ی کشور به خوبی یافت. اصل اول ریشه در برداشت غلطی دارد که از آموزه‏ها‏ی دین شده است که توضیح آن در این مطلب کوتاه میسر نیست و اصل دوم به فرهنگ غلطی برمی‏گردد که خود ریشه در احساس قدرت و اربابیت ناشی از حاکمیت دولت‏ها‏ی مستبد بر کشور بوده و نمود آن در رفتارهای اغلب مردم دیده می‏شود. به همین دلیل تمامی ساختارهای سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، و فرهنگی براساس این دو اصل ضد توسعه‏ای شکل گرفته‏اند و بنابراین بدون تغییر اساسی و ریشه‏ای در این دو بینش فلسفی، اقدامات دیگر قادر نیستند کشور و جامعه را در مسیر رشد و پیشرفت و رفاه اقتصادی قرار دهند. تجربه ناموفق کشور در نیل به درجه قابل قبولی از توسعه طی چهار دهه گذشته به رغم بهره‏مندی از قریب هزار میلیارد دلار درآمد نفتی و هزاران نیروی انسانی متخصص و دلسوز مؤید این ادعا است. اما تغییر نگرش‏ها‏ی فلسفی حاکم بر جامعه نیز امر بسیار پیچیده و زمان‏بری است و نیاز به امکانات فراوانی دارد که تنها دولت‏ها‏ به آن‏ها‏ دسترسی دارند. در واقع، این مهم وقتی دست‏یافتنی است که دولتی (حاکمیت یاState ) توسعه‏خواه و پیش‏رونده و پیش‏برنده بر کشور حاکم باشد. مرور تجارب جوامع نشان می‏دهد که هیچ کشوری به درجاتی از توسعه پایدار نرسیده است مگر آنکه دولتی توسعه‏خواه هدایت آن را به عهده داشته باشد. تاریخ پیشرفت کشورها نشان می‏دهد که گاهی یک فرد توسعه‏یافته بر کشور حاکم شده و گاهی حزب یا مجموعه‏ای توسعه‏یافته. این را می‏توان در تجربه کشورهای اخیراً توسعه‏یافته مثل ژاپن، کره جنوبی، چین، و مالزی و چند کشور آسیای شرقی مشاهده کرد. بعد از استقرار یک دولت توسعه‏یافته (حکمرانی خوب)، تلاش‏ها‏ در مسیر نیل به توسعه قرار می‏گیرد و این دولت با بهره‏گیری از نیروهای متخصص و دلسوز و باانگیزه و چابک و نیز به‏کارگیری یک بوروکراسی روان، پویا و شتاب‏دهنده منابع جامعه را با تخصیص بهینه به سمت پیشرفت و رفاه هدایت می‏کند. اما اگر فلسفه‏ای ضد دنیایی بر نگرش و بینش تصمیم‏گیران و تصمیم‏سازان حاکم باشد، و مردم (تمامی ابعاد وجودی انسان‏ها‏ شامل معیشت و رفاه، سلامتی، آزادی، قدر و منزلت و…) ارزشمند نباشند، تمامی ساختارهای کشور بر مبنای همین نگرش فلسفی شکل می‏گیرند.
 
۴- مرور روند تحولات کشور در دهه‏ها‏ی گذشته نشان از حاکمیت دو اصل فلسفی «بی‏اعتنایی به دنیا» و «ارزشمند نبودن همه انسان‏ها» بر بسیاری از تصمیمات و اقدامات بوده و هست که نتیجه‏اش شکل‏گیری ساختارهایی غیرتوسعه‏ای و ضدتوسعه است که نه‏تنها سرمایه‏ها‏ی کشور در مسیر رشد و رفاه جامعه مورد استفاده قرار نگرفته، بلکه باعث اتلاف وسیع منابع و فرصت‏سوزی‏ها‏ی فراوان بوده است. بر این اساس، نظام گزینش و انتصاب و انتخاب مجموعه تصمیم‏گیران و تصمیم‏سازان و به تبع آن مدیران و مجریان نه براساس شایستگی‏ها‏ی متناسب برای روند توسعه، بلکه براساس روابط قومی و فامیلی، گروهی و حزبی، و مذهبی شکل گرفته است. بدیهی است چنین ساختارهای اداری-اجرایی غیرتوسعه‏ای قادر نخواهند بود یک بوروکراسی روان، سیال و پویا تدوین کنند تا موجب تسهیل و تسریع روند توسعه در کشور شود.
 
۵- ردپای نگرش فلسفی را می‏توان در شکل‏گیری چنین بوروکراسی کند و ناکارآمدی نیز پیدا کرد. وقتی به ریشه تدوین قوانین و ضوابط کشور توجه شود ملاحظه می‏شود که ذهنیت قانون‏گذار بر این مبناست که: «همه مردم خطاکارند مگر آنکه بی‏گناهی آن‏ها‏ ثابت شود». این دقیقا در نقطه مقابل اصل «همه مردم بی‏گناه‏اند مگر آنکه خطای آن‏ها‏ ثابت شود» قرار می‌گیرد؛ مبنای قوانین و ضوابط بسیاری از کشورهای پیشرفته اصل بی‌گناهی مردم است. وجود این بینش فلسفی منجر به شکل‏گیری یک بوروکراسی سخت‏گیرانه، کندکننده و ناکارآمد در کلیه دوایر و دستگاه‏ها‏ی حاکمیت (در همه قوا و دستگاه‏ها‏ئی که از بودجه عمومی ارتزاق می‏کنند) شده است. چنین بوروکراسی ناکارآمدی از مراجعین و متقاضیان خدمات دولتی اسناد متعددی طلب می‏کند تا اصالت فرد یا درخواست را اثبات کنند. این حجم از اسناد و کپی‏ها‏ی متعدد نه‏تنها هزینه‏ها‏ی گزافی به افراد (به طور خاص) و به کل کشور (به طور عام) تحمیل می‏کند بلکه هزینه زیادی در دستگاه‏ها‏ی دولتی برای نگهداری و انبار کردن این اسناد صرف می‏شود؛ ضمن اینکه متقاضیان و مراجعین از سرمایه‏گذاران و تولیدکنندگان تا مردم عادی را به شدت خسته و فرسوده می‏کند. حاکمیت این بینش فلسفی البته محدود به دوایر دولتی نیست بلکه در روابط اقتصادی و معاملاتی بین مردم نیز قابل مشاهده است. مرور انبوه مدارک و اسنادی که برای معاملات مسکن و خودرو و…. یا اخذ وام از بانک‏ها‏ باید ارائه شود مؤید این ادعا است. با این وصف، در چنین ساختاری تنها مردم و مراجعین اصیل از طریق اتلاف وقت و تحمیل هزینه‏ها‏ی گزاف تهیه اسناد و مدارک تنبیه می‏شوند؛ اما افرادی که قصد سوءاستفاده و خطا دارند معمولاً قادر خواهند بود راه‏ها‏ی دور زدن این قوانین و ضوابط سختگیرانه و بوروکراسی فرسوده‏کننده را پیدا کنند. از آن‏جا که شکل‏گیری چنین ساختار ناکارآمدی مبنایی نگرشی دارد و طی سال‏ها‏ی متمادی تبدیل به عادات و رفتارهایی اجتماعی و فرهنگی شده است و بنابراین اصلاح آن به فوریت قابل انجام است، به هر حال نباید فراموش کرد که تا چنین ساختاری وجود دارد، زمینه برای پیشرفت و رفاه اقتصادی فراهم نخواهد بود.
دومین عاملی که باعث ناکارآمدی بوروکراسی شده است وجود قوانین فراوان و پی‏درپی و بعضاً متضاد و متناقض است. این بی‏ثباتی در قانون‏گذاری و یا تدوین ضوابط، آیین‏نامه‏ها‏ و بخشنامه‏ها‏ خود ریشه در ناکارآمدی افراد و دستگاه‏ها‏ی تقنینی و یا کارگزاران دولتی و و اجرایی دارد. ناکارآمدی کارگزاران و افراد حاکمیتی نیز به نوبه خود ریشه در نظام معیوب گزینش، انتخاب، و انتصاب تصمیم‏گیران و تصمیم‏سازان دارد. انبوه قوانین، ضوابط و بخشنامه‏ها‏ و تغییر پی‏درپی آن‏ها‏ مدیران و کارکنان اجرایی را که خود الزاماً شایسته‏ترین‏ها‏ نیستند دچار سردرگمی در تفسیر و تبیین آن‏ها‏ کرده که حاصل آن اتلاف وقت و تحمیل هزینه‏ها‏ی گزاف به ارباب رجوع و متقاضیان خدمات حاکمیتی خواهد شد.
سومین عامل، بی‏ثباتی مدیریتی در تمامی سطوح و رده‏ها‏ست که به نوبه خود، تغییر مکرر سیاست‏ها‏، برنامه‏ها‏ و اقدامات را به دنبال خواهد داشت و در نهایت موجب فرصت‏سوزی، وقت‏کشی، و فرسوده و نومید کردن متقاضیان خدمات دولتی و بعضاً غیردولتی خواهد شد.
حاکمیت ساختار ناکارآمدی بر نظام اداری و اجرایی و بوروکراسی کشور از یک طرف نارضایتی شدید مردمی را به همراه دارد که برای انجام امور خود و دریافت خدمات دولتی و قضایی به این مراکز مراجعه می‏کنند و از طرف دیگر موجب خستگی و فرسودگی و سرخوردگی سرمایه‏گذاران و تولیدکنندگانی شده است که برای فعالیت‏ها‏ی اقتصادی خود ناچار از ارتباط با دستگاه‏ها‏ی حاکمیتی شامل دستگاه‏ها‏ی دولتی، قضایی، نظارتی، انتظامی و… هستند. تاثیر این ساختارهای ناکارآمد و بازدارنده در دوره بی‏ثباتی‏ها‏ و تورم‏ها‏ی شدید (که اتفاقاً در تمام سه دهه گذشته به تناوب وجود داشته) بر روند تولید و سرمایه‏گذاری بسیار بیشتر است و موجب راندن سرمایه‏گذاران به فعالیت‏ها‏ی غیرمولد خواهد شد؛ زیرا در این شرایط ارزش پول ملی مرتب کاهش می‏یابد و اتلاف زمان و فرصت‏سوزی‏ها‏ی ناشی از بوروکراسی کند و ناکارآمد موجب کاهش ارزش سرمایه‏ها‏ی نقدی آن‏ها‏ خواهد شد. بنابراین بی‏سبب نیست که سرمایه‏گذاران در این شرایط به فعالیت‏ها‏ی دلالی و غیرمولد روی می‏آورند، فعالیت‏ها‏یی که معمولاً پرسود، زودبازده و مصون از نظارت‏ها‏ و پرداخت‏ها‏ی مالیاتی هستند.
و در نهایت، وجود و تداوم نظام ناکارآمد اداری و اجرایی بستر مناسبی برای بروز و گسترش فسادهای اقتصادی در دستگاه‏ها‏ی دولتی و حاکمیتی فراهم می‏کند. بدیهی است در چنین فضای ناکارآمدی، مراکز و دستگاه‏ها‏یی که صاحب قدرت‏اند و مردم و سرمایه‏گذاران برای انجام امور خود ناچار به مراجعه به آن‏ها‏ هستند بیشتر در معرض فسادهای اداری و اجرایی و اقتصادی هستند. بی‏جهت نیست که به رغم تمامی تلاش‏ها‏ی صورت‏گرفته در بالاترین رده‏ها‏ی اجرایی و قضایی، از حجم فسادهای اقتصادی کشور نه‏تنها کاسته نشده، بلکه روزبه‏روز به لحاظ کمی و کیفی نیز افزایش یافته‏اند.
با توضیحات ارائه‏شده، می‏توان گفت که وجود نگرش‏ها‏ی فکری و فلسفی ضد تولید و توسعه باعث ایجاد و گسترش دستگاه‏ها‏ی عریض و طویل حاکمیتی با انبوه نیروهای ناکارآمد و نظام بوروکراتیک بازدارنده و فرسوده‏کننده شده است: امری که به نوبه خود موجب اتلاف منابع انسانی و طبیعی و فرصت‏سوزی‏ها‏ی فراوانی در کشور شده و تداوم آن مانع از حرکت کشور و جامعه در مسیر پیشرفت و توسعه خواهد شد.