بوروکراسی؛ شرارت یا همزاد دموکراسی؟
مسعود سپهر استاد علوم سیاسی دانشگاه شیراز/آینده نگر
برای بوروکراسی معانی گوناگونی ذکر شده است. این معانی بین دو طیف گسترده است که از یک سو به مفهوم مظهر عقلانیت مدرن و ابزار مشروعیت عقلایی قانونی در اندیشه «ماکس وبر» تجلی یافته است و از سوی دیگر با ترجمه نادقیق آن به کاغذبازی، نماد ازخودبیگانگی انسان مدرن و محصور شدن او در فرآیندهای خودساخته است و عجیب آنکه بوروکراسی همه اینها و فراتر از اینها هم هست. با آغاز فرآیند تجدد در ایران و به‌ویژه در عصر پهلوی اول ایجاد نهادهای بوروکراتیک برای دولت‌سازی مدرن خیلی زود در دستور کار قرار گرفت و البته خیلی زود در پارادوکس حاکم مستبد که مدرنیزاسیون خود را با «من حکم می‌کنم» شروع کرده بود و روشنفکران فرنگرفتهای مانند علی‌اکبر داور که بنیان مالیه و عدلیه را بر قانون استوار می‌دیدند، گیر کرد و عاقبت سرنوشت هردو قتل و تبعید بود.
ماکس وبر بوروکراسی را تجلیگاه و غلبه عقلانیت بر سنت و کاریزما در فرآیند مدرنیزاسیون می‌داند، زمانی که اقتدار غیرشخصی و از مسیر قانون و نهادها و روال‌ها به بهترین و کمهزینهترین شکل ممکن در خدمت جامعه قرار می‌گیرد. ماکس وبر بوروکراسی را تضمینی برای مهار سرمایه‌داری و فسادهای مترتب بر آن با فرض غلبه عقلانیت و قانون برشهوت بی‌مهار و زیاده‌خواهی انسان‌ها می‌داند و البته در سرمستی پیروزی‌های علم و عقل در شروع سده پیشین میلادی، تعجب‌آور نیست.
اما در هنگامه واقعیت آن هم در کشوری چون ایران که شبه مدرنیسم تنها کاریکاتوری از غرب بود، مشروطه در دعوای مشروع و سلطان مستبد نارس متولد شد و از ترس ناامنی خود را به آغوش دیکتاتور افکند و با نفتی که بلای ایران شد و درآمدهای بادآورده لشکر مواجب‌بگیران و رانت‌خواران را هر روز بیشتر کرد. طبیعی است که مفهوم بوروکراسی در فرهنگ عمومی تنها کاغذبازی و سردرگمی و آقازادگی و رانت‌خواری و عدم شفافیت و فساد و رشوه را تداعی کند. در همه تئوری‌های توسعه دولت مشروع دارای بوروکراسی کارآمد و عقلانی ابزار اصلی و حتی شرط لازم برای شروع و استمرار پروژه توسعه همهجانبه و پایدار است. پروژه توسعه در ایران در صد سال اخیر همواره افتان و خیزان و فاقد روند یکدست و قابل پیش‌بینی بوده است. به گمان من مهمترین دلیل این امر عدم شکل‌گیری یک نهاد مستقل بوروکراتیک مستمر و پایدار به عنوان دولت بوده است. متهم ردیف اول و دوم چنین وضعیتی چنان که گفتم خودکامگی و نفت است که همواره مقوم و مکمل یکدیگر بودند کارکرد این دو در تخریب نهاد دولت به عنوان یک نهاد بوروکراسی عقلایی و قانونی و به تبع آن اخلال در فرایند توسعه فهرستوار به قرار زیر است:
علیرغم طرح «یک کلمه» (یعنی قانون) به عنوان داروی همه دردها، خودکامگی هرگز آن را برنتافت و لذا عامه مرد هیچگاه قانون را به‌عنوان حرف آخر نپذیرفتند و آن را دور زدند.
۲.پشتوانه خودکامگی است چون دولت حاکمِ مردم و توزیع‌کننده ثروت در بین مردم بود و نه مواجببگیر از محل مالیات مردم.
۳.خود کامل به مدد ثروت بادآورده نفت همواره توزیع‌کننده رانت بین مردم و گردآورنده حلقه چاکران فاسد و گسترش فساد بوده است.
برای توزیع درآمد نفتی لشکری عظیم از حقوقبگیران با ابعاد چند برابری نسبت به استانداردهای جهانی به وجود میآید و هر دولت با شعار کوچکسازی دولت میآید و بر آن میافزاید.
لشکر عظیم مواجب‌بگیران خود تبدیل به یک طبقه محافظهکار جدید شده‌اند که از ترس قطع آبباریکه حقوق ناخودآگاه مهمترین نیروی مقاوم در برابر هر تغییر مثبت در بوروکراسی و اصلاح روند امور هستند.
۶.واردات بی‌حد و مرز با عرض فراوان نفتی که به دلیل عوامفریبی دولتها عموماً ارزان و با نرخ ترجیحی وارد می‌شود تولید داخل را غیر رقابتی و غیر اقتصادی می‌کند بنگاه‌های دولتی نیز اجباری برای توجیه اقتصادی فعالیت خود ندارند و همه زیانده هستند که از محل درآمد نفتی جبران می‌شود.
۷.توزیع یارانه‌ها به مدد درآمد نفت و برای کسب محبوبیت خودکامگان در کنار فساد و ثروت‌های بادآورده رانتی فرهنگ کار و تلاش را به عنوان مهمترین عامل توسعه مخدوش می‌کند.
۸.تورم کارمندان و کاغذبازی مسیر تولید و کارآفرینی را بنا به آمارهای مقایسهای جهانی چنان دشوار ساخته است که رسیدن به رشد مورد انتظار برای توسعه را ناممکن کرده است.
۹.فساد ساختاری در حلقه نزدیکان قدرت و امضاهای طلایی بیپایان، هزینه تولید و کارآفرینی و به تبع آن توسعه را افزون کرده است.
۱۰.و بالاخره آنکه پروژه توسعه عاملان توسعهیافته میخواهد. شایستهسالاری به عنوان نیاز اصلی توسعه در ایران در پس رابطهسالاری، مدرکگرایی و ریاکاری مغفول مانده است و بوروکراسی قادر به جذب کارگزاران شایسته توسعه نیست.
همه اینها و بیشتر بوروکراسی را در ذهن عموم ایرانیان و حتی تحصیلکردهها مترادف با کاغذبازی و جزو شرور قرار داده است. کمتر روشنفکر ایرانی است که به ضرورت بوروکراسی با استلزامات وبری آن به عنوان همزاد دموکراسی و توسعه و عاملان آن یعنی تکنوکرات‌ها عنایت ویژه داشته باشد و حتی متاسفانه همانطور که روشنفکر بودن در فرهنگ مسلط پس از انقلاب اسلامی تداعی برچسب و حتی دشنام تلقی می‌شد، تکنوکرات هم به همین دلیل گرفتار آمده و از برچسب رادیکال‌ها و به اصطلاح انقلابی‌ها و البته توده پیرو همیشگی آنها مصون نمانده است. واقعیت آن است که توسعه پایدار و همهجانبه، نیازمند نهاد بوروکراتیک عقلایی و با عاملان مسلط به کار خود و شایسته و سالم است.
چه کسانی باید این نهاد را ایجاد یا نهادهای موجود را اصلاح کنند تا چرخ توسعه به حرکت درآید و شتاب گیرد؟
همانطور که گفتم کارکنان دستگاه عظیم و معیوب بوروکراسی موجود خود تبدیل به طبقهای جدید و ذینفع شده‌اند که هر نوع اصلاحی را با منافع خود در تضاد میبینند و میترسند آبباریکه حقوق و بدتر از آن منافع حاصل از فساد سیستماتیک قطع شود و در مقابل آن سنگاندازی میکنند. اگر معدود افرادی در درون سیستم هم به دلیل دغدغه‌های اخلاقی و شخصی رویکردی اصلاحی برگزینند تنها می‌مانند و محکوم به انزوا و طرد هستند.
نیروی قدرتمند دیگر نظامیان هستند. آیا نظامیان میتوانند نهاد بوروکراتیک سالم ایجاد کنند؟ متاسفانه تربیت و فرهنگ نظامیان با اطاعت و خودکامگی عجین شده است و تمکین آنها به قانون حکایتی است که عقلش نمی‌کند تصدیق. از سوی دیگر بوروکراسی مدرن نیازمند عاملان دارای تربیت علمی واقعی است. کسانی که در تربیت آکادمیک خود فرصت تعامل علمی و شاگردی استادان مجرب و فروتنی علمی و اعتراف به ندانستن را پیدا کرده باشند. چنین فرصتی برای سرداران برآمده از جنگ که در فشار مسئولیت و اضطراب تهدیدات حساس ناگهان دکتر شده‌اند کمتر قابل حصول بوده است.
آخرین روزنه امید شکل‌گیری خواسته عمومی برای توسعه از مجرای سیاست و دموکراسی است. در اینکه توسعهیافتگی و پیوستن به باشگاه کشورهای مرفه خواسته همه ایرانیان است و این نیاز از صد سال پیش همواره وجود داشته تردیدی نیست. این خواسته درهمه جنبش‌های مردمی و انقلابات معاصر ایران قابل ردگیری است اما راه تحقق آن البته به اشکال مختلف به جامعه عرضه شده و در آن اتفاق نظر وجود ندارد. این اختلاف‌نظرها در روش توسعه مهمترین مانع برای متمرکز شدن اراده ملت در نیل به توسعه است. به عنوان مثال در ابتدای انقلاب اسلامی وقتی همه صنایع بخش خصوصی دولتی شدند در نیت انقلابیون قطعاً هدف تسریع توسعه بود اما در عمل حاصلی جز ویرانی صنایع ملیشده و گسترش کاغذبازی دولتی و کاهش بهرهوری به دست نیامد. حتی آنگاه که در سال ۱۳۵۴ محمدرضاشاه در کنفرانس رامسر سرمست از چهار برابر شدن درآمد نفتی حاصل از افزایش بهای نفت و علیرغم هشدار کارشناسان دستور داد اقلام بودجه ۴ برابر شود تا با سرعت بیشتری رهسپار تمدن بزرگ شویم نیتی خیرخواهانه داشت اما حاصل کار چیز دیگری شد.
امروز خوشبختانه دانش انباشته شده و ادبیات توسعه و تجربیات کشورهای مختلف جهان به گونه‌ای است که چگونگی و مسیر تحقق توسعه در کشورهای مختلف و از جمله ایران روشن و اجماعی است. دعواهای ایدئولوژیک شرق و غرب و اسلام و کفر در سطح آکادمیک وجود ندارد چنانکه تجربیات جمهوری خلق چین و تایوان ضد کمونیست در حوزه توسعه اقتصادی چنان قدر مشترک و مشابه است که راه را کاملاً نمایان می‌کند. با این پشتوانه نظری کافی است نخبگان جامعه علیرغم عقاید مختلف فرهنگی و علایق سیاسی در امر توسعه بر دانش و تجربه جهانی بشریت اتفاق کنند و آن را به همه مردم عرضه بدارند. به‌عبارت دیگر مسئله توسعه و پیشنیاز آن اصلاح بوروکراسی از امر اختلافی و جناحی به مسئله فراجناحی و منافع ملی ارتقا یابد و تبدیل به خواسته عمومی مردم و جامعه مدنی شود. در این صورت نهادهای سیاسی و حاکمیت در همه زمانها مجری این خواسته ملی و تحقق آن خواهند بود. به این ترتیب نخبگان و رهبران سیاسی و اجتماعی ناچارند زدودن فساد و حامیپروری و کاغذبازی و تورم نظام اداری و عدم کارآمدی و نهادهای موازی و سایر آفتهای دستگاه بوروکراسی کشور را بخش مهم مسئولیت و شعارها و اقدامات خود بدانند و مردم نیز با درک اهمیت این خواسته مهم پیگیر مطالبات خود باشند. به گمان من ترکیب مطلوب دموکراسی و تکنوکراسی در سطح عملکردی حاکمیت آن گوهر گمشده و اکسیر پنهان توسعه است که باید مشتاقانه برای تحقق آن همت گماشت.
