همه درآمد را نباید هزینه کرد
سارا دشتبانی، پژوهشگر توسعه
کارکرد صندوق ثروت ملی به ویژه در دوره‌های وقوع شوک‌های دائمی برجسته است. ماندگاری بیشتر آثار شوک‌های دائمی چه از نوع مثبت و یا منفی، در دوره‌های شوک مثبت منابع مازاد در صندوق اندوخته می‌شود و در دوره‌های شوک منفی درآمد با تزریق این منابع به اقتصاد کشور روند یک نواختی برای مصارف دولت و سرمایه‌گذاری فراهم می‌شود.
تشکیل اولین صندوق نفتی در سال ۱۹۵۳ به کویت تعلق دارد، اما ایجاد این‌گونه صندوق‌ها در سطح جهان از سال ۱۹۹۵ به بعد فراگیر شده است. صندوق نروژ به عنوان بهترین نمونه در بین صندوق‌های تثبیت شناخته می‌شود. موفقیت این صندوق مرهون شاخص‌های احتیاطی، نرخ بالای پس انداز و توسعه دارایی‌های خارجی است. برخی دیگر دارایی‌های خود را به اتمام رسانده‌اند (نورو) و یا توسط صندوق‌های دیگر جایگزین شده‌اند (اکوادور) و یا قوانین آن‌ها توسط سیاستمداران به منظور نیل به اهداف سیاسی تغییر یافته است (چاد).
در ایران منابع حاصل از فروش نفت طی سال‌های ۱۲۹۱ تا ۱۳۰۸ بدون محاسبه، هزینه می‌شد. از سال ۱۳۰۸ با تاسیس حساب ذخیره مملکتی هر ساله عواید نفت توسط شرکت نفت انگلیس و ایران به این حساب واریز و طبق قانون تا سال ۱۳۲۰ سالانه برای مصارفی همچون احداث راه آهن، ساخت راه، ایجاد صنایع و خرید کشتی هزینه شد، تا این‌که در اواخر این دوره (۱۳۱۸) با دادن موجوز برداشت از حساب ذخیره مملکتی و هزینه کردن درآمدهای نفتی در بوجه دولت، تورم و نابسامانی اقتصاد کشور را فراگرفت.
بعد از انقلاب نیز دو بار در سال‌های ۱۳۶۴ و ۱۳۷۶ سیاست‌گذاران تصمیماتی مبنی بر اتخاذ سیاست‌هایی مشابه کشورهای نروژ، کویت و عمان در جهت ایجاد حساب ذخیره درآمدهای نفتی مطرح ساختند. سرانجام ماده ۶۰ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی اجتماعی بانک مرکزی را موظف کرد که «حساب ذخیره ارزی درآمد نفت خام» و « حساب ذخیره ریالی» را به منظور تثبیت بودجه سالانه دولت طی برنامه ایجاد کند.
شوک مثبت قیمت نفت در این دوره سبب شد منابع پیش بینی شده در بودجه عمومی دولت در سطحی بالاتر از مبلغ پیش بینی شده در برنامه و بودجه‌های سالانه محقق شود. از همین رو بر خلاف آنچه در خصوص برداشت از حساب ذخیره ارزی پیش‌بینی شده بود، دولت از طریق تنظیم متمم بودجه توانست علاوه بر منابع پیش‌بینی شده در قانون بودجه سنواتی، حدود ۶۰۲ میلیارد ریال از حساب ذخیره ارزی برداشت کند. این شرایط نشان داد عملاً این حساب کارکرد مناسبی نداشته و قادر به حفظ منابع و مقاومت در برابر برداشت‌های بی‌رویه دولت نیست. به همین دلیل از اواخر برنامه سوم توسعه با محرز شدن عدم کفایت حساب ذخیره ارزی برای تحقق اهداف مورد انتظار از یک صندوق تثبیتی در ساختار اقتصاد کشور و با توجه به وجود مشکلات دیگری همچون کندی فرآیند اعطای تسهیلات به بخش خصوصی، سازماندهی نامناسب از جمله در بخش نظارتی و سایر مشکلات گزینه تبدیل حساب ذخیره ارزی به صندوق مطرح شد.
سر انجام پیش‌نویس صندوق توسعه ملی در مجمع تشخیص مصلحت نظام تهیه شد. اساسنامه آن نیز به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در سال نخست برنامه پنجم دومین صندوق ثروت ملی تأسیس شد.
از آنجا که یکی از مهم‌ترین عوامل عدم موفقیت حساب ذخیره ارزی ناکافی بودن کارکرد و عدم وجود اصالت و استقلال در ماهیت این حساب بوده، در راستای تبیین ماهیت سرمایه‌گذاری و پس‌انداز بین نسلی برای صندوق، در ماده ۸۴ قانون برنامه پنجم توسعه نیز هدف اصلی تشکیل صندوق توسعه ملی، تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی عنوان شد و مقرر شد سهم منابع نفتی واریزی به صندوق، هرساله ۳ واحد درصد افزایش یابد. از سوی دیگر، در شرایط تاسیس این صندوق مقرر شده، دولت باید درصد مشخصی از درآمد نفت را بدون هیچگونه ملاحظه‌ای به آن واریز کند تا از طریق این صندوق در اختیار بخش خصوصی قرار گیرد.
آنچه در این باره حائز اهمیت است، توجه به تجربه صندوق‌های تثبیت در سطح جهانی در راستای افزایش کارایی و بهبود عملکرد و ایجاد شفافیت و جلوگیری از گسترش فساد مالی است. این بررسی نشان می‌دهد که صندوق‌ها چه با هدف تثبیت و چه با هدف پس‌انداز طراحی شده باشند، بدون توجه به اصل مهم «ایجاد محدودیت برای مصرف و برداشت دولت» کارایی خود را از دست می‌دهند. در صورت صدور مجوز برای استفاده دولت از منابع صندوق جهت پوشش هزینه‌های جاری با افزایش جذب داخلی در نتیجه سیاست بودجه انبساطی و نیز افزایش مخارج دولت از مجراهای مختلف تقاضا برای کالاهای غیر قابل تجارت افزایش یافته و با ایجاد فشار رو به بالا بر نرخ ارز، به افزایش نرخ ارز واقعی می‌انجامد. همین امر زمینه بروز بیماری هلندی و گرفتاری در تله نفرین منابع در اقتصاد را فراهم می‌آورد. از این رو به نظر می‌رسد ساختارمند نمودن واریز و برداشت بر اساس مبانی اقتصادی از جمله الزامات اساسی در بهبود عملکرد صندوق توسعه ملی کشور به شمار می‌آید.
از سوی دیگر، تجربیات سایر کشورها نشان می‌هد آنچه مصونیت این صندوق‌ها از مفاسد مالی و سایر برداشت‌های غیرقانونی را تضمین می‌کند، مشارکت و نظارت مردمی بر عملکرد آن‌هاست. در این باره بررسی تجربه صندوق‌های تثبیت کشورهای نروژ و قزاقستان حاکی از آن است که جسابرسی از صندوق به صورت دوره‌ای و انتشار نتایج آن به صورت عمومی لازم است.
شایان توجه است که در ماده ۲ اساسنامه مه به تصویب مجلس شورای اسلامی نیز رسیده است، ترکیب هیئت امنا صندوق توسعه ملی به گونه‌ای تعیین شده که در اختیار دولت بوده و بخش غیر دولتی که بخشی از موضوع هدف تخصیص منابع صندوق بوده و همان‌طور که پیش‌تر نیز اشاره شده به بهترین نحو می‌تواند ناظری کارآمد بر فعالیت صندوق به شمار رود، جایگاهی در این ترکیب ندارد. این در حالی است که دولت می‌تواند با ایجاد زمینه لازم جهت فعالیت بخش خصوصی و افزایش مشارکت مردم در روند توسعه، ظرفیت‌های جذب سرمایه‌گذاری تولیدی را گسترش داده و از این طریق فرایند تبدیل منابع زیرزمینی به سرمایه‌های روی زمین را تسریع کرده و ضمن تأمین منافع نسل‌های آتی، آسیب‌پذیری اقتصاد را به حداقل برساند.
در افق چشـم‌انداز ۱۴۰۴ ایران باید دومین تولیدکننده نفت در اوپک با ظرفیت ۷ درصدی از تقاضای بازار جهانی و سومین تولیدکننده گاز در جهان با سهم ۸ تا ۱۰ درصدی از تجارت جهانی گاز و فرآورده‌های گازی شود، حال آن‌که بررسی بندهای دوازده‌گانه مصارف صندوق حکایت از عدم توجه به سرمایه‌گذاری در بخش نفت دارد. با توجه به واقعیـات موجـود، دسـتیابی بـه ایـن اهداف ناممکن به نظر می‌رسد.
