در حسرت استقلال
حسن خوشپور، کارشناس اقتصادی/آینده نگر
در دهه اول سال‌های ۱۳۰۰ زیربناهایی در کشور ایجاد شد که در شکل دادن به آنها فقط دولت نقش منحصر به فرد داشت. ایجاد فرآیندهای تولید صنایع بزرگ فولاد، زیربناهای اساسی در راه‌آهن، انحصارات، بانک و بیمه و تدوین و تصویب قوانین مادر (قانون تجارت، قانون محاسبات عمومی و غیره) مهمترین اقداماتی بود که از سوی دولت طی دهه‌های اول و دوم ۱۳۰۰ به انجام رسید. شکل گیری دولت مدرن و لزوم توسعه زیربناهای اساسی کشور اشکال جدیدی از سازماندهی های اداری و تصمیم گیری را ضروری نمود که تاسیس نهاد عالی برنامه ریزی از جمله آن هاست.
شکل گیری و شکوفایی
سال‌های پایانی دهه ۱۳۲۰، نهاد عالی برنامه‌ریزی کشور نه صرفا به عنوان اتاق فکر حکمرانی کشور، بلکه در قالب نهادی برای طراحی، سازماندهی و هدایت طرح‌های توسعه‌ای کشور شکل گرفت. تدوین برنامه‌های هفت ساله توسعه محصول کارکرد نهاد عالی برنامه‌ریزی (سازمان برنامه) طی سال‌های ۱۳۲۷ تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی است. جایگاه سازمان برنامه در نحوه کارکرد آن بسیار موثر است. از ابتدا سازمان برنامه به گونهای فراتر از دیگر نهادها و موسسات سازماندهی شده و در چارچوب خاصی اداره می‌شد. برنامه‌های جامع توسعه، آمایش سرزمین که مشخصه فرابخشی و فرامنطقه‌ای دارد و برنامههایی برای توسعه بخش‌های کشور، لازم است توسط نهادی طراحی شود که هیچ وابستگی و منفعتِ بخشی یا صنفی نداشته باشد. حضور تخصص‌های مختلف و رشتههای گوناگون علمی و فنی توان حرفه‌ای سازمان برنامه را افزایش می‌داد. در حقیقت فراتر از اختیارات قانونی و جایگاه برتر سازمانی، آنچه به سازمان برنامه اعتبار بالاتر از دیگر وزارتخانهها و سازمان‌ها می داد، توان تخصصی، علمی و حرفه‌ای آن بوده که به نوعی در جایگاه مرجعی برای حل اختلافات وزارتخانهها و مشکلات اداری و اجرایی کشور ایفای نقش می‌کرده است.
به طور عمده موضوعات سازمان برنامه در شورای اقتصاد که جایگاهی فراتر از هیئت وزیران را داشته است مطرح میشده است و در رأس شورای اقتصاد بالاترین مقام کشور حضور داشت. ملاحظه مستندات، مصوبات و خلاصه مذاکرات شورای اقتصاد، حاکی از وجود چالش مستمر و همیشگی دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانهها با سازمان برنامه در مورد موضوعات مختلف مطرحشده در جلسات بوده است. علی‌رغم آنکه سازمان برنامه از اختیاراتی وسیع در دولت برخوردار بود لکن همواره در چالش و درگیری اداری با دیگر نهادهای اداری و دخالت گروههای ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در فرآیند برنامه‌ریزی، اجرای برنامه‌های توسعه و نظارت بر عملکرد آنها قرار داشت. علت اصلی چالش و درگیری سازمان برنامه با دیگر دستگاه‌های جرایی تلاش آن برای ایجاد نظم و انضباط در فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی جامعه و حرکت در جهت تحقق اهداف برنامه ها بوده است.
تا ابتدای دهه ۱۳۵۰ سازمان برنامه از اقتدار بالایی برخوردار بود و با تصویب قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ اختیارات وسیعی به آن داده شد. با تصویب قانون برنامه و بودجه، تصویب برنامه‌های توسعه و فعالیت کشور در چارچوب آن ذیل قانون دائمی برنامه و بودجه قرار گرفت، ولی انتقال فرآیند تهیه و تنظیم بودجه کل کشور از وزارت دارایی به سازمان برنامه و بودجه ضربه‌ای اساسی به محتوا و ماهیت اصلی این سازمان تلقی می‌شود. تا قبل از آن درآمد حاصل از صادرات نفت به حساب سازمان برنامه انتقال می‌یافت و در قالب پروژهها و طرح‌های سرمایه‌گذاری به مصرف توسعه کشور می‌رسید و تامین مالی هزینه های جاری دولت از محل سایر درآمدهای جاری دولت (مالیات، انحصارات و…) صورت می گرفت. لکن با انتقال وظیفه تنظیم بودجه دولت به سازمان برنامه استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت خام برای تامین مالی وظایف جاری دولت‌ها رسمیت یافت. درآمدهای سرشار نفتی که خصوصا از سال‌های ابتدایی دهه ۱۳۵۰ برای کشور ایجاد شد، حرکت‌های توسعه‌ای کشور را کند کرد و موجب رشد بی‌رویه بدنه سازمان و تشکیلات دولت شد و سازمان برنامه و بودجه در تعیین و تخصیص بودجه دستگاه‌های اجرایی کشور از نقش منحصر به فرد و اختیارات بسیار وسیعی برخوردار شد. شکل‌گیری رانت‌های غیرمولد در تخصیص منابع، شکل‌گیری ارتباط‌های غیررسمی و با انگیزه کسب سهم بیشتر از منابع نفتی توسط وزارتخانهها و دستگاه‌های اجرایی، رفتار حرفه‌ای و اخلاق تخصصی سازمان برنامه و بودجه و بدنه کارشناسی و مدیریتی آن را به شدت تحت‌تاثیر قرار داد.
بدبینی به سازمان برنامه و تلاش برای انحلال آن
پس از پیروزی انقلاب اسلامی مخالفت‌هایی اساسی با حضور و ادامه فعالیت سازمان برنامه و بودجه به عمل آمد. به ظاهر مشکل اصلی آن، نحوه شکل‌گیری در سال‌های ۱۳۲۷ و طرز فکر مدیران و کارشناسان آن عنوان می‌شد ولی به واقع عدم پذیرش اصول علمی و حرفه‌ای حاکم بر کارکرد سازمان و نداشتن اراده به تداوم انضباط و شفافیت در تخصیص و مصرف منابع (به طور عمده حاصل از صادرات نفت خام) و حرکت برنامه ای کشور انگیزه های اصلی و واقعی و پنهان مخالفان سرسخت سازمان برنامه بود. به دلیل نقشی که این سازمان در تنظیم بودجه‌های سالیانه داشت، به سختی با ادامه فعالیت آن موافقت می‌شد، ولی همواره سازمان برنامه و بودجه در مظان اتهام دگراندیشی و مغایرت عملکرد آن با ارزش‌های کشور قرار داشت، به‌گونه‌ای که زمانی به طور کامل تعطیل شد.
تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی و سال‌های ابتدایی بعد از انقلاب مشخصه‌هایی که سازمان برنامه را دارای: اقتدار می‌کرد موارد زیر بوده است: جایگاه سازمانی و جامع‌نگری، توان بالا و تنوع حرفه‌ای و تخصصی، عدم دخالت در امور جاری و عملیاتی، مرتبط بودن با مراکز، مراجع و نهادهای علمی و تخصصی جهان، و دور بودن از جهت‌گیری‌های سیاسی و جناحی.
بعد از راه‌اندازی مجدد سازمان برنامه و بودجه، یکی از راه‌حل‌هایی که با هدف تحت کنترل درآمدن و هم‌جهت کردن آن با سیاست‌های کشور اجرا شد، تغییر ساختار سازمانی و جایگاه آن از موسسه‌ای تحت نظر مستقیم رئیس‌جمهور به ساختار و جایگاه وزارتخانه بود. در وضعیت جدید، در رأس وزارت برنامه و بودجه وزیری قرار می‌گرفت که می‌باید از مجلس قانون‌گذاری رأی اعتماد بگیرد. این اقدام علی‌رغم اینکه با هدف همسو کردن جهت‌گیری‌های سازمان برنامه با ارزش های قانون‌گذار و حاکمیت صورت پذیرفت ولی به طور کامل مغایر با ماهیت و خصلت‌های اصلی سازمان برنامه و بودجه بود که باید به عنوان ابزار تخصصی در اختیار بالاترین مقام اجرایی کشور در سطحی فرابخشی و فراجناحی قرار گیرد. تصمیم به وزارتخانه کردن نهاد عالی برنامه ریزی کشور در زمانی صورت گرفت که کشور درگیر جنگ تحمیلی بود و جهتگیری اصلی مقامات اجرایی کشور در راستای حضور منحصر به فرد و حداکثری دولت در فعالیت های اقتصادی بود و ضرورت داشت سازمان برنامه منابع موجود را با اولویت تامین مالی اداره جنگ و وسیعتر کردن دخالت های دولت در اقتصاد برنامه ریزی کند و تخصیص دهد.
پس از پایان جنگ و شروع به کار دولت سازندگی مجددا ساختار سازمانی سازمان برنامه و بودجه از وزارتخانه تغییر کرده و به صورت سازمان تحت مدیریت رئیس‌جمهور درآمد. از این به بعد رئیس سازمان برنامه و بودجه رئیس‌جمهور کشور است که برای اداره آن معاونی از سوی خود منصوب می‌کند.
مخالفت با کارکرد سازمان برنامه و بودجه در دورههای بعد کماکان ادامه یافت، خصوصا ورود مدیران غیرحرفه‌ای و سیاسی به بدنه سازمان، ویژگی‌های حرفه‌ای و تخصصی آن را تضعیف کرد و در یک اقدام کاملا اشتباه اجرای برنامه ادغام سازمان امور اداری و استخدامی در آن، که به واقع تجمیع اداری سازمان اداری استخدامی با سازمان برنامه و بودجه بود، ضربه نهایی به کیفیت و محتوای سازمان برنامه و بودجه وارد شد.
علی‌رغم آنکه انحلال سازمان برنامه و بودجه (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور) را به تصمیم رئیس دولت نهم نسبت می‌دهند، ولی به‌واقع سازمان برنامه و بودجه از زمان تجمیع آن با سازمان امور اداری و استخدامی منحل شد. عدم اطمینان به صلاحیت و صداقت سازمان برنامه و باور نداشتن به ایفای نقش اتاق فکر کشور توسط نهاد عالی برنامه‌ریزی در همه مدیران عالی‌رتبه و تصمیم‌گیران کشور تاکنون وجود داشته و درحال حاضر نیز وجود دارد. در بسیاری موارد قانون‌گذار به بهانه اینکه نمی‌تواند در اجرای قانون از رئیس سازمان برنامه و بودجه سوال کند، تمایلی به اعطای اختیارهای لازم در مفاد قانون و برنامه‌های توسعه به این سازمان ندارد.
راه اندازی مجدد نهاد عالی برنامه ریزی کشور
یکی از وعدههای اصلی دولت یازدهم راه اندازی مجدد سازمان برنامه و بودجه بوده است. علی‌رغم آنکه در این دولت مجددا سازمان برنامه و بودجه شکل گرفت و از شخصیت سازمانی و حقوقی مستقلی برخوردار شده ولی به‌طور واقعی نقش تعیینکنندهای به این سازمان از سوی دولت اعطا نشده است. در حقیقت سازمان برنامه و بودجه کماکان از وضعیت انحلال خارج نشده است که دلیل اصلی آن فقدان باور و وقوف مدیران عالی کشور به نقش نهاد عالی برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی در ساختار اجرایی کشوراست. تضعیف سازمان برنامه و بودجه تا آنجا ادامه یافته است که طی سال های قبل وظیفه سخنگویی دولت به رئیس سازمان برنامه و بودجه محول شد که این اقدام حاکی از اهمیت ندادن به مقام فنی و تخصصی سازمان و سیاسی شده آن بوده است. سازمان برنامه‌وبودجه در حال حاضر دارای ضعف‌های بسیاری در زمینه های کارشناسی و تخصصی، معماری داخلی و ماموریت و شرح وظایف است. انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و خروج مدیران و کارشناسان مجرب و زبده آن در سال‌های ۱۳۸۶ به بعد امکان انتقال دستاوردها و تجربیات مدیران و کارشناسان مزبور به کارشناسان بعدی را فراهم نیاورد. در سال‌های اخیر افراد تحصیل‌کرده‌ای از دانشگاه‌های معتبر کشور به استخدام سازمان درمی‌آیند لکن به دلیل فقدان صلاحیت لازم در سطوح مدیریت سازمان، از توان افراد مذکور به نحو مطلوب استفاده نمی‌شود. تاکنون مدیریت عالی کشور به اهمیت و راهبردی بودن نقش نهادهای برنامه‌ریزی در جایگاه اتاق فکر کشور باور ندارد.
با روی کار آمدن دولت سیزدهم و انتظار وجود تفاهم کاملی که میان قوای اجرایی، قانون‌گذاری و قضایی پدید خواهد آمد و مهمتر از آن باور کامل حاکمیت بالای کشور به دولت جدید، امید میرود که نهاد عالی برنامه‌ریزی کشور به جایگاه واقعی خود به عنوان اتاق فکر کشور بازگردد. سازمان برنامه ریزی با مشخصات فرابخشی، تخصصی و توان علمی و فنی بالا میتواند بازوی تخصصی رئیس جمهور باشد. کشور با دو بال برنامه ریزی و امنیت به پرواز درمی آید. بال برنامه ریزی کشور باید سازمان برنامه و بودجه باشد.
