تاب آوری شهری با الگوی شهرداری رفاهی
محمدکریم آسایش پژوهشگر شهری/ آینده نگر
پاندمی کرونا تصویر جدیدی از جهان را به نمایش گذاشته است و واقعیت‌هایی را یادآور شده است که بحران‌های پیشین کمتر به آن‌ها جلب‌توجه میکرد. زلزله‌های مهیب، سیل، سونامی و جنگ‌های منطقه‌ای (نظیر جنگ‌های بالکان، ظهور داعش)، حتی اپیدمی‌هایی موقت مانند سارس و مرس و ابولا یا بحران مالی ۲۰۰۷-۲۰۰۸، چنین دهشتی را مطرح نساخته بود. ویژگی‌هایی چون پاندمیک بودن بحران، ماندگاری طولانی، نامرئی بودن عامل بحران، تأثیرهای ژرف اقتصادی و اجتماعی و بروز آن در دل بحران تغییر اقلیمی، همراه با ظهورش در پرتنش‌ترین روزگار سیستم (عصر عصیان‌های اجتماعی و سیاسی)، کرونا را به پدیده‌ای خاص بدل ساخته است. وگرنه سیل و زلزله نیز صرفاً بلایایی طبیعی و فیزیکی نیستند. آن‌ها نیز پدیده‌هایی اقتصادی، اجتماعی، نهادی، فضایی هستند، آن‌ها نیز تنها یک واقعه نیستند بلکه یک فرآیند هستند. بحران‌ها یک واقعه نیستند بلکه روندی از ناآمادگی برای مواجهه پیشینی و بازسازی پسینی هستند. بلایا و بحران علی‌رغم فراگیری عمومی خود، تأثیرگذاری هوشمندانه و انتخابی دارند. همه یکسان از سیل و زلزله آسیب نمی‌بینند، چنانکه از کرونا؛ اما همان‌طور که در کرونا نمی‌توان تنها خود را نجات داد، در سیل و زلزله نیز همین‌طور است زیرا ناپایداری و خلل در تاب‌آوری شهری تنها مقوله‌ای مربوط و منحصر در سازه بنا نیست بلکه به بافت شهر، سیستم تأسیسات و تجهیزات شهر، مبلمان شهری و اکوسیستم شهری وابسته است.
حتی ظهور پاندمی کرونا در این ساختار اقتصادی و اجتماعی ویژگی خاص خود را دارد یا شاید حتی بتوان چالشبرانگیزیاش را در همین نکته یافت. آنفلوانزای اسپانیایی آخرین پاندمی جهان قبل از کرونا بود. بیماریای که به قبل از عصر طلایی پیشرفت پزشکی، یعنی از ۱۹۳۰ تا ۱۹۸۰، برمی‌گشت. دورانی که هم‌زمان عصر اقتصادهای جنگی و اقتصادهای رفاهی نیز بوده است. پایان این دوران، آغاز روزگاری بود که خدمات عمومی ازجمله بهداشت و درمان به‌شدت کاهش یافت، سرمایه‌گذاری‌ها در آن کاسته و مشمول بازارسپاری شد. به‌عنوان‌مثال در فرانسه با این آمار مواجه بوده‌ایم: بستن ۹۵ بیمارستان عمومی از ۲۰۱۳ تا ۲۰۱۷، حذف ۴۶۵۰۰ تخت از سال ۲۰۰۳ تا ۲۰۱۳، حذف ۱۷۵۰۰ تخت از سال ۲۰۱۳ تا ۲۰۱۶، حذف ۴۱۷۲ تخت از سال ۲۰۱۷ تا ۲۰۱۸، درمجموع حذف بیش از ۶۸ هزار تخت ظرف ۱۵ سال.
فرانسه مثال زده شد تا نه مسئله خاص غایت سرمایه‌داری بازار آزاد یعنی ایالات‌متحده آمریکا تلقی شود و نه ناشی از آنچه ساختار فساد رانتی در ایران خوانده می‌شود بلکه ویژگی عمومی نئولیبرالیسم نمایان شود. طبعاً این موضوع در ایران بسیار حادتر است، به‌نحوی‌که براساس شاخص نسبت تخت فعال در ازای هر هزار نفر جمعیت در ایران حدود ۱.۴ است، این نسبت در کشورهای درحال‌توسعه حدود ۴.۳ و استانداردی که از سوی سازمان جهانی سلامت برای کشورهای خاورمیانه تعیین‌شده است ۴ تخت فعال است. بهترین کشور در این زمینه، ژاپن است که در ازای هر هزار نفر جمعیت، حدود ۱۴ تخت فعال دارد و بر مبنای شاخص «تعداد پزشک به‌ازای هر ده هزار نفر جمعیت»، در مقایسه با کشورهای منطقه، تنها وضعیت کشورهای یمن، سودان، مراکش، عراق و مصر از ما بدتر است و وضعیت در افغانستان و فلسطین هم از ما بهتر است.
آنچه کرونا را به‌صورت این ابرچالش پدیدار ساخته است به‌گونه‌ای که براساس پیش‌بینی اپیدمولوژیستها حتی احتمال دارد که ۰.۶ درصد جمعیت جهان را به کام مرگ بکشاند و بنابر ارزیابی سازمان بین‌المللی کار، میلیارد کارگر در سراسر جهان (تقریباً نیمی از نیروی کار جهانی) در معرض نابودی معیشت خویش قرار دهد و بنابر بررسی موسسه آکسفام، ۵۰۰ میلیون نفر را به زیرخط فقر سوق دهد، همین نادیدهانگاری سویه‌های اجتماعی و اقتصادی است که در بحران‌های پیشین قربانی می‌شدند. دلیل آنچه اکنون کرونا توجه جهانی را برای حل بحران جلب کرده به‌نحوی‌که فاینشنال تایمز (رسانه اقتصاد جریان حاکم) از مداخله رادیکال و سوسیالیستی دولت‌ها صحبت می‌کند و دولت‌های مختلف حتی دولت ترامپ ناگزیر از تخصیص بسته‌های حمایتی گسترده می‌شوند، آن است که اگرچه کرونا به دلایلی چون نابرابری در دسترسی به خدمات درمانی، نابرابری شرایط و امکانات بهداشتی، نابرابری در وضعیت سبک زندگی و کار و سکونت و تغذیه، اختلاف در میزان رواج بیماری‌های زمینه‌ای، میزان قربانیانش بین فقرا و ثروتمندان متفاوت است اما ثروتمندان را نیز می‌کشد. جای شگفتی نیست که میزانی از اصلاحات در وضعیت طبقه کارگر انگلستان در حوزه‌های آموزش، بهداشت و مسکن در قرن نوزدهم تحت تأثیر گزارش‌های رسمی از مخاطرات بهداشتی زندگی کارگران و رواج بیماری از آن‌ها به سرمایه‌داران بوده است. البته اگر ویروس کرونا مرئی بود و می‌شد آن را مهار کرد مانند سرمایه‌های موهومی وال‌استریت در بحران ۲۰۰۷-۲۰۰۸، جلوگیری از سقوط سرمایه به هزینه فقرا و به مدد سیاست‌های ریاضتی اقتصادی صورت می‌گرفت، اما مشکل این بحران با پاک‌سازی فقرا آن‌گونه که در سینمای ویرانشهری هالیوود نمایش داده می‌شود، حل نمی‌شود.
این زمینه و چهارچوب طرح شد تا بیان شود که این موضوع را می‌توان در بعد شهری آن نیز تحلیل کرد و نشان داد که چگونه شهری بحران کرونا را شدت بخشیده و چه سیاست‌هایی باید در مقابل آن اتخاذ کرد.
ابتدا باید گفت که طبق چهارچوب‌های رسمی مفهوم تاب‌آوری که امروز در قالب توسعه پایدار تعریف می‌شود یعنی تعریف صندوق اسکان بشر ملل متحد، این مفهوم مجموعه‌ای است درهم‌تنیده از آرمان‌های اجتماعی، اقتصادی، زیست‌محیطی، زیرساختی، کالبدی، تکنولوژیک، سیاسی و نهادی نظیر ریشه‌کنی همه اشکال فقر، ریشه‌کنی گرسنگی، دستیابی به امنیت غذایی، تغذیه بهتر، بهبود کشاورزی پایدار، تضمین زندگی سالم و ایجاد رفاه برای همگان، تضمین آموزش فراگیر و منصفانه و باکیفیت، دستیابی به برابری جنسیتی و توانمندسازی همه زنان و دختران، تضمین دسترسی همگانی به انرژی متناسب با درآمد و مطمئن و پایدار و نوین، ترویج رشد اقتصادی مداوم و فراگیر و اشتغال کامل و مولد و آبرومند برای همگان، ایجاد زیرساخت‌های تابآور، ترویج صنعتی شدن فراگیر و پایدار و تشویق نوآوری، کاهش نابرابری درون جوامع و گروه‌های انسانی، فراگیری و ایمنی و تابآور و پایدار ساختن شهرها و سکونتگاه‌های انسانی، تضمین الگوهای مصرف و تولید پایدار، اقدام فوری برای مبارزه با تغییرات اقلیمی و پیامدهای آن، حفاظت و بهره‌برداری پایدار از اقیانوس‌ها، دریاها و منابع دریایی برای توسعه پایدار، حفاظت، بازسازی و ترویج استفاده پایدار از اکوسیستم‌های خشکی و مدیریت پایدار جنگل‌ها، مبارزه با بیابان‌زایی و توقف و تغییر رویه تخریب زمین و ممانعت از نابودی تنوع زیستی، ترویج جوامع صلح‌آمیز و فراگیر برای دستیابی به توسعه پایدار، تأمین دسترسی همگانی به عدالت و برپایی نهادهای اجتماعی کارآمد، پاسخگو و فراگیر در همه سطوح، تقویت ابزارهای اجرایی و احیای مشارکت جهانی برای دستیابی به توسعه پایدار. به‌طور مشخص در ذیل هدف یازدهم آرمان‌های توسعه پایدار که اختصاص به تاب‌آوری شهری دارد، اهدافی چون تضمین دسترسی به مسکن و خدمات اولیه مناسب و ایمن برای همه و بهبود سکونتگاه‌های غیررسمی، فراهم کردن دسترسی به سیستم حمل‌ونقل عمومی ایمن، قابل استطاعت، قابل‌دسترسی و پایدار برای همگان، ارتقای شهرنشینی فراگیر و پایدار و ظرفیت‌سازی برای برنامه‌ریزی و مدیریت مشارکتی، یکپارچه و پایدار سکونتگاه‌های انسانی، کاهش موارد مرگ‌ومیر و آسیب‌ها و کاهش خسارت مالی مرتبط با GDP ناشی از سوانح ازجمله بلایای مربوط به بیماری‌های قابل‌انتقال با آب با حفاظت از فقرا و گروه‌های آسیب‌پذیر، کاهش میزان اثرات ناسازگار شهرها بر محیط‌زیست ازجمله از طریق توجه خاص به کیفیت هوا، مدیریت شهری و پسماند، و ایجاد ارتباطات مثبت اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی میان شهرها، حومه‌ها و مناطق روستایی با تقویت برنامه‌ریزی توسعه ملی و منطقه‌ای وجود دارد.
اما آنچه در سیاست‌های شهری در طی این دوران نئولیبرالی در عرصه جهانی شاهد بودیم، روندهایی مغایر حداقل آرمان‌های ملل متحد بوده است. روندهایی نظیر مسئولیتزدایی اجتماعی مدیریت شهری و ملی، خصوصی‌سازی، رشدگرایی، تمرکز بر اقتصادهای ویژه به‌جای فراگیر (از اقتصاد دانش‌بنیان که با ایجاد شکاف سیلیکون ولی و دیترویت به تعبیر واضع نظریه «شهرهای خلاق» یعنی ریچارد فلوریدا به بروز ترامپیسم منجر شد تا Gentrification (اعیانی‌سازی) توریستی که اعتراضاتی را نسبت به تهدید ماهیت مردمی شهر به همراه داشت: ازجمله اعتراضات بارسلونا با شعار Torist=Terorrist، نادیده انگاری عدالت محیطی، رشد حبابی بخش مستغلات (به‌نحوی‌که ۶۰ درصد ثروت جهان، سرمایه مستغلاتی است) و پیوندهای عمیق آن با سرمایه موهومی و کازینوییِ مشتقات مالی.
این‌ها روندهای عام جهانی بوده‌اند، از چین تا اروپای قاره‌ای و ایالات‌متحده آمریکا و نمی‌توان آن‌ها را به فساد و نظام رانتیر یا شکل خاصی از بازار نسبت داد. به تعبیری مقصر نه آمریکای مستکبر است نه ایران نامتعارف.
در شرایط داخل وقتی بنگریم طبیعی است شرایط وخیم‌تر است و ما به تعبیر مارکس در مقدمه جلد نخست سرمایه، «هم از شیاطین زنده، هم از شیاطین مرده، عذاب می‌کشیم». اقتصاد شهری ما با ضعف مفرط پیچیدگی اقتصادی (تقریباً فقدان آن) مواجه است و درنتیجه تأثیر پیامدهای اقتصادی کرونا برایمان شدیدتر خواهد بود- فرصتسوزیها در تحقق پهنه‌ها و مراکز اقتصادی طرح جامع تهران و عدم برنامه‌ریزی اقتصاد محلی (Local Economic Development) اکنون خود را به‌وضوح نشان می‌دهد، میزان فقر شهری ما در ابعاد گوناگون آن از فقر مسکن تا فقر امکانات زندگی و فقر درآمدی و بیکاری بسیار گسترده است بنابراین ضرورت‌های ناشی از احتیاج برای حضور در جنگ و جنگل شهر برای کسب معیشت خطیرتر است و پس‌اندازی برای این شرایط وجود ندارد (همان‌طور که آوار زندگی مانع مقاوم‌سازی در برابر آوار زلزله شده است و تمرکز سیاست‌های نوسازی بر اقدامات کالبدی با جبر اقتصادی ناکام مانده است). از هرگونه سیاست اجتماعی شهری تهی هستیم و نه در حوزه مسکن از این موهبت بهره‌مند بوده‌ایم نه مشاغل شهری (به‌ویژه مشاغل غیررسمی). نقشه‌های وضعیت شیوع کرونا در شهر تهران و انطباق آن با فقر شهری، نابرخورداری شهری، فرودستی شهری و تله‌های فضایی فقر کاملاً گویای وضعیت هست و نشان می‌دهد که چگونه بحران تشدید شده است و شهرسازی شهروندزدا موجب رانش اجتماعی و فروافتادن فقرا در بحران شده است. تضعیف و زوال محلات، سلطه خودرو و نظام بزرگراهی درحالی‌که باوجود تولید انبوه خودروسازان داخلی، ۴۷ درصد خانوارهای تهرانی فاقد خودروی شخصی هستند، گسیختگی نظام کاربری، ناکارآمدی و عقب‌ماندگی هوشمندسازی شهر، تخریب فضاهای باز، همگی در این چالش مؤثر بوده‌اند.
برای اینکه بگوییم چه باید کرد، ابتدا باید بگوییم که چه نباید کرد چون اکنون مخاطرات این نبایدها بیش‌ازپیش احساس می‌شود:
نخست آنکه از هرگونه کوتاهمدتنگری پرهیز شود. به‌عنوان‌مثال شهرداری برای حل بحران موقت درآمدی مجدد شهرفروشی را باب نکند (آن‌گونه که در مجاز دانستن حق غیرقانونی مجاورت در لایحه تحرک اقتصادی مدیریت شهری مطرح‌شده است یا واگذاری عرصه و اعیان پیاده‌روها در لایحه بهره‌برداری از پیاده‌رو)
دوم آنکه به‌هیچ‌وجه به فکر سیاست‌های شوک‌درمانی و بهره‌گیری سرمایه‌دارانه از فاجعه نباشد، کرونا مانند فجایع گذشته نیست که بتوان به‌سادگی تبعاتش را بر دوش یک طبقه نهاد.
سوم آنکه دست از جلوهگری برای مقبولسازی بردارد، شرایط بحران، شرایط سینما ماشینی برج میلاد نیست.
پس از این چه نباید کردها به سراغ چه باید کردها می‌توان رفت:
یکی از مفقودههای مهم مدیریت شهری که اثرش را اکنون بیش‌ازپیش نشان می‌دهد، سیاست اجتماعی و رفاهی شهری است، شهرداری باید سیاست اجتماعی مدونی تنظیم کند و براساس آن خود را در قالب «شهرداری رفاهی» بازآرایی کند. حوزه‌هایی مانند توانمندسازی اجتماعی، مسکن اجتماعی و استیجاری، مشاغل غیررسمی، سلامت اجتماعی، بی‌خانمان‌ها، کارگران فصلی، کودکان کار، مهاجران، ازجمله حوزه‌های ضروری برای برنامه‌ریزی شهری هستند.
تجربه نشان داده است که اجتماعیسازی و مشارکت اجتماعات محلی بهترین و کارآمدترین الگوی مدیریت بحران است، اجتماعی سازی می‌تواند با دموکراتیکسازی برنامه‌ریزی تحقق‌پذیری آن را افزایش داده، همکاری به آن را جلب کند، هزینه‌های آن را کاهش دهد و توزیع نماید و بر چالش کم‌تحرکی سازمان فربه مدیریت شهری نیز فائق شود. شورایاری‌ها در تهران علی‌رغم محدودیت‌های بسیار نقش مؤثری را ایفا کردند و این نقش را کمیته‌های محلات در سایر شهرها (به‌ویژه در کردستان) نیز بر عهده داشتند.
سومین زمینه، مسئله اقتصاد شهری است، شهرداری باید به‌سرعت برنامه‌های تحقق مراکز و محورها و پهنه‌های کار و فعالیت طرح جامع تهران و برنامه‌های اقتصاد محلی را با لحاظ مشاغل غیررسمی فعال سازد تا در یک بازه زمانی معقولی بتوان به جبران زیان‌های اقتصادی کرونا نائل شد و برای پاندمی‌های احتمالی آتی آماده بود. پیش‌بینی‌های اپیدمولوژیستها نشان می‌دهد که کرونا، آخرین پاندمی نخواهد بود و دوره پاندمیها آغاز شده است.
مسئله چهارم، بازسازماندهی شهر براساس اختلاط کاربری محلی و محلهمحوری و احیای محلات، توسعه شهر انسان‌محور، آزادسازی فضاهای باز، لحاظ عدالت محیطی و هوشمندسازی شهر است.
و درنهایت بازنگری در بودجه شهر براساس واقعیت‌ها و اولویت‌های شهری در عصرپساکرونا ضروری است.
