احزاب، برنامه یا مواضع؟
مهدی معتمدی‌مهر، پژوهشگر مسائل اجتماعی ایران
پیش‌درآمد
این نوشتار با پاسخ به پرسشی اساسی آغاز می‌شود: در طول هفت دهه‌ای که از تاسیس سازمان برنامه و تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه در ایران می‌گذرد، احزاب یا نهادهای جامعه مدنی ایران چه سهمی در فرآیند برنامه‌ریزی‌های کلان اجتماعی، سیاسی و اقتصادی داشته‌اند؟ پیش از آنکه به این پرسش بپردازیم، به سوالی پیشینی‌تر باید پاسخ داد: آیا احزاب ایرانی قادر به ارائه برنامه هستند؟ تاکنون، کدام حزب ایرانی، فراتر از اعلام مواضع سیاسی، موفق به ارائه برنامه‌ای برای خودش یا در تراز ملی شده است؟
این جمله معروف از آمارتیا سن، اقتصاددادن شناختهشده هندی‌تبار که «توسعه» را در امتداد «آزادی» قرار می‌دهد، نه یک شعار یا خواست سیاسی، بلکه فهمی است برخاسته از دانش اقتصادی و تجربه‌ای تاریخی و اجتماعی که بر بنیان‌های ذاتی فرآیندهای ناظر بر شروط دستیابی به «توسعه» در پرتو «امکان برنامه‌ریزی» تمرکز دارد.
«توسعه» بدون «برنامه‌ریزی» غیرممکن است و بلکه خود، ماهیت برنامه‌ای دارد. از سوی دیگر، برنامه‌ریزی واجد اجزایی جدایی‌ناپذیر است که هرگونه ارزیابی نسبت به پیشرفت آن را مقدور می‌کند و مبتنی بر تحلیل داده‌های دقیق و عنصر زمان‌بندی و همچنین، عاملانی اثرگذار در دو حیطه مکمل و توامان نهادهای رسمی و غیررسمی است که از آن به جامعه مدنی تعبیر می‌شود. از این رو، انکار نمی‌توان کرد که هر سنخ سیاست‌گذاری کلان که به امتناع نقش اساسی بازیگران عرصه جامعه مدنی در فرآیند برنامه‌ریزی بینجامد، به‌ناگزیر منجر به عقیم ماندن برنامه‌های توسعه‌ای خواهد شد.
۱.گردش آزاد اطلاعات، شفافیت، حضور و مشارکت نهادهای جامعه مدنی که از جمله شیوه‌های حاکمیت مطلوب و شاخص‌های گذار به دمکراسی به شمار می‌روند، پیش‌نیازهای محتوم و بدون جایگزین تدوین هر برنامه موثر سیاسی، اجتماعی و اقتصادی هم قلمداد می‌شوند. بنابراین، حکومت‌های غیردموکراتیک با تن ندادن به آزادی‌های اساسی و اصول ناظر بر تحقق حقوق و حاکمیت ملت، عملاً خود را از برخورداری از ظرفیت هرگونه «نظام برنامه» محروم می‌سازند.
در فقدان آزادی و دموکراسی، نه نهادهای جامعه مدنی فرصت می‌یابند تا در تدوین برنامه‌های کلان سیاسی، اجتماعی و اقتصادی مشارکت کنند و نه تضمینی نسبت به توفیق ابعاد عملیاتی برنامه‌های حاکمیتی وجود دارد؛ مشکلی که بیش از شش دهه، گریبان‌گیر سازمان برنامه و بودجه ایران بوده است و هنوز هم اراده‌ای برای حل آن دیده نمی‌شود.
۲.«برنامه» از جمله اصطلاحات گیج‌کننده‌ای است که در ماهیت، ابعاد و سرانجام تعریف آن، توافق قطعی دیده نمی‌شود. «برخی نگرش‌ها، این مفهوم را در مقام یک روش [Method] برای طرح و توصیف اهداف کلان اجتماعی، سیاسی و اقتصادی به کار می‌برند و برخی دیگر، «برنامه» را جریانی [Process] عملی قلمداد می‌کنند که می‌تواند در به ثمر رساندن انتظارات کلان ساختار قدرت به کار گرفته شود و گروهی هم، برنامه را نوعی هماهنگ‌سازی [Coordination] از طریق کوشش آگاهانه از سوی یک ارگان یا نهاد منطقه‌ای می‌دانند. نگرش سوسیالیستی به مفهوم برنامه‌ریزی، دلالت بر قرار دادن هرگونه دستورکاری دارد که در نقطه مقابل اعتماد به «اقتصاد بازار» و در راستای محدودسازی مالکیت خصوصی قرار می‌گیرد. برخی از عالمان حوزه اجتماعی نیز، برنامه را معادل با وجهی از اندیشه می‌دانند که متضمن امر هماهنگ‌سازی تخصص‌های خاص و متمرکزسازی آن‌ها در مجراهای مشترک اقدام مشترک است.»۱
صرفنظر از تمامی دیدگاه‌های یادشده که هر کدام از منظری به مفهوم «برنامه» نظارت دارند، «برنامه سندی [Document] است مشتمل بر طراحی فرآیندهای ناظر بر اهدافی خاص که حاوی مجموعه‌ای از سازماندهی‌ها، عملیات اجرایی، تصمیمات منظم (از نظر سلسله مراتب زمانی) و مربوط به هم (از نظر تقدم یا تأخر اجرا) است که در جهت تحقق اهداف، پیشبرد عملیات، بهبود کارایی، محافظت از سیستم و بقای آن نقش‌آفرینی می‌کند»۲ برنامه‌ریزی ممکن است نظرگاه‌های بلندمدت، میانمدت و کوتاهمدت داشته باشد و یا می‌تواند در حیطه‌های عملیاتی، استراتژیک و تاکتیکی طراحی و سیاست‌گذاری شود و بسته به عامل برنامه‌ریز، می‌تواند در روندی صرفاً معطوف به اثرگذاری بر ساختارهای رسمی قدرت تدوین یابد و یا از سوی نهادهای جامعه مدنی و برای ایجاد تعادل یا نظم اجتماعی به کار گرفته شود.
۳.این نکته قطعی است که امروزه، «برنامه» منحصر به نظام‌های سوسیالیستی و اقتدارگرای دولت‌محور نیست و بلکه در آزادترین ساختارهای اقتصاد سرمایه‌داری هم، برنامه‌ریزی در سطوح گوناگون صورت می‌پذیرد. الگوی «برنامه‌ریزی مشارکتی» که از دهه ۱۹۹۰ میلادی به این سو ترویج شد، بیشتر در نظام‌های جامعه‌گرا و دموکراتیک که البته از اقتصاد آزاد برخوردارند، عینیت یافته است که به منزله عنصری در برنامه‌های بلندمدت معطوف به مدیریت دموکراتیک و تمهید سازوکارهای کمتر مداخله‌جویانه دولتی ارزیابی می‌شود و حیطه شمول آن ناظر بر ابعاد زیست‌محیطی، اقتصادی و اجتماعی۳ است که توانمندسازی مدیریت کلان کشور را با پرداختن به مسایل و بحرانهای موجود در حوزه‌های آموزش همگانی، بهداشت عمومی، خدمات رفاهی، ارتقای بخش خصوصی و تقویت نهادهای جامعه مدنی مانند سندیکاها، احزاب، انجمن‌ها و نظایر آن دنبال می‌کند.
۴.محور مشترک تعاریف یادشده از «برنامه» حکایت دارد که این مفهوم را نمی‌توان از اجزای ذاتی و مراحل حذف‌ناشدنی آن جدا کرد. طراحی سلسله مراتب اهداف، الگوسازی ساختاری، ارزیابی فرصت‌ها، دستیابی به راه‌حل‌ها و شیوه‌های اجرایی، برآوردهای مبتنی بر داده‌های دقیق از امکانات و دارایی‌ها، زمان‌بندی، سازوکارهای عملیاتی و پایشی و پیش‌بینی ساختاری درونی برای اصلاح مستمر سیستم و مقابله با بحرانهای قابل پیش‌بینی یا غیرقابل پیش‌بینی، از جمله اجزای ذاتی هر برنامه قلمداد می‌شوند که در غیاب هریک از این اجزا، «برنامه» از معنای بنیادین خود تهی شده یا فاقد کارآمدی مورد نظر خواهد بود.
۵.تکلیف حکومت‌های دموکراتیک و نظام‌های توتالیتر دولت‌محور در مواجهه با امر برنامه‌ریزی، جایگاه و عاملان آن معلوم است، اما نظام‌های شبه‌دموکراتیک در رویارویی با مفهوم «برنامه» همواره خود را با دردسری عظیم رودررو می‌بینند. از یک سو، تعهدات قانون اساسی، آنان را از اقتدارگرایی مطلق در خرج و دخل هزینه‌ها و مدیریت اجتماعی و سیاسی آمرانه کشور منع می‌کند و از سوی دیگر، فقدان شاخص‌های دموکراسی حداقلی، تن ندادن حاکمیت به سازوکار انتخابات آزاد، سالم و عادلانه و تقلیل حقوق شهروندی به عطیه‌ای سلطانی، مانع از حضور و مشارکت جامعه مدنی در سرنوشت سیاسی و اجتماعی و برنامه‌ریزی‌های کلان می‌شود.
سازمان برنامه و بودجه در زمان شاه مقهور بود و در نظام جمهوری اسلامی نیز، جز در دو برهه دولت موقت و دوران اصلاحات، مهجور ماند. شاه با دست یافتن به منابع کلان ناشی از فروش نفت، این سازمان را ملغی کرد و احمدی‌نژاد هم زمانی که به درآمدی بالغ بر هزار میلیارد دلار درآمد نفتی دست پیدا کرد، تاب نیاورد که نهادی کارشناسی ولو آنکه صددرصد هم دولتی باشد، بر بودجه‌بندی و هزینه‌کرد او نظارت داشته باشد. نظام پهلوی با فروپاشی سیاسی روبهرو شد و دولت احمدی‌نژاد، کشور را در مظان فروپاشی و بحرانهای تمام‌ناشدنی اقتصادی و اجتماعی قرار داد که جملگی برخاسته از انحرافات اساسی بودجه از ساختار قانونی بود.
پیامدهای طرح‌های غیرکارشناسی این دوره مانند «مسکن مهر» و «بسط ید نهادهای نظامی» در امور مهندسی و اقتصادی، هنوز هم گریبان اقتصاد و سیاست در ایران را رها نکرده است و برخی نگرانی‌هایی که در باب نفی مطلق جمهوریت در ایران مطرح می‌شود، برخاسته از طراحی برنامه‌ستیزانه‌ای است که در آن دوره رقم خورد. متاسفانه دولت آقای روحانی نیز به جهت گرفتار بودن به روزمرگی برای حل معضلات اقتصادی و بحرانهای مالی و با واگذاری سکان سازمان برنامه به همکارانی که اولویتی برای حاکمیت قانون و مقابله با فساد سازمان‌یافته نمی‌بینند، اراده‌ای برای بیرون کشیدن نهاد سازمان برنامه و بودجه از انفعال نشان نداد.
۶.از حاکمیتی که در راستای استمرار اقتدارگرایی غیردموکراتیک خود، حتی وجود نهادهای رسمی برنامه‌ریز را نمی‌تواند تحمل کند، نمی‌توان انتظار تن دادن به مشارکت نهادهای غیررسمی و جامعه مدنی را داشت. البته حکومت‌های شبه‌دموکراتیک، صراحتاً به ممانعت از مشارکت جامعه مدنی در طراحی و تدوین برنامه‌های توسعه اقرار نمی‌کنند، اما فقدان گردش آزاد اطلاعات و عدم دسترسی به داده‌های دقیق، عملاً منجر به وضعیتی شده است که امکان کنش‌گری احزاب و نهادهای مدنی از جمله سندیکاها و انجمن‌های صنفی را به ارائه «مواضع» و نه فراتر از آن، فروکاسته است.
عدم تحمل زیرساخت‌های دموکراتیک مانند آزادی بیان، آزادی قلم، آزادی احزاب و نهادهای مدنی و ممانعت از «گردش آزاد اطلاعات» که مطلوب حاکمیت‌های غیردموکراتیک یا شبه‌دموکراتیک به حساب می‌آید، سبب می‌شود که احزاب و سایر نهادهای مدنی نتوانند ارزیابی دقیق و آماری از روند پیشرفت پروژه‌ها و مسیر تحولات اجتماعی و سیاسی پیدا کنند.
نهادهای مدنی و سیاسی نه می‌توانند در فرآیند کلان برنامه‌های اجتماعی مشارکت کنند و نه حتی قادر هستند که برای سازمان خود، برنامه‌ای را ناظر بر عناصر ذاتی یادشده تدوین کنند. از این رو، به سطحی از موضع‌گیری‌ها و تحلیل‌هایی بسنده می‌کنند که صرفاً مبتنی بر گمانه‌زنی و بهره‌گیری از تجربه نشانه‌شناسی سیاسی است. به به طور مثال، احزاب یا جنبش‌های اجتماعی دموکراتیک به موضعشان در قبال حقوق زنان، مسائل زیست محیطی، حقوق کار، انتخابات آزاد، بهداشت عمومی، آموزش همگانی، مطبوعات مستقل و نظایر آن آگاهی دارند، اما هرگز نمی‌توانند به تصوری دقیق و عینی از میزان پیشرفت، توقف یا عقب‌گرد روندهای هم‌سو با این مواضع دست یابند یا قادر به ارائه زمان‌بندی قابل اطمینانی ولو در میانمدت باشند.
تحلیل فوق نشان می‌دهد که عدم مشارکت و فقدان همکاری نهادهای دانشگاهی با بخش‌های صنعتی و بازرگانی، به هیچ وجه اتفاقی نیست. جامعه مدنی منحصر به احزاب نیست. زمانی که تداوم فضای امنیتی مانع از رشد و بهره‌وری جامعه مدنی می‌شود، فقط احزاب نیستند که در تنگنا قرار می‌گیرند، تمامی نهادهای جامعه مدنی به چنین وضعیتی مبتلا می‌شوند و در نتیجه، «حکومت» به دست خود و متعاقب اراده‌گرایی‌های تمامیت‌خواهانه و منصرف از منافع ملی، از ظرفیتی عظیم برای حل بحرانهای ساختاری و دستیابی به کارآمدی و شکوفایی محروم می‌ماند.
۷.«حکومت خودکامه» جامعه مدنی ضعیف می‌خواهد، اما غافل است که تضعیف جامعه مدنی و ممانعت از مشارکت نهادهای مردمی در فرآیند برنامه‌ریزی و اجرا، تقلیل لاجرم و فزاینده توانمندی حکومت، کاهش سرمایه اجتماعی، رشد محتوم فساد، بی‌عدالتی و مهارناپذیری ساختار تبعیض و فقر و نارضایتی و نهایتاً، سقوط را در پی دارد.
عدم مشارکت و در واقع سلب ظرفیت‌های همکاری و امتناع از مشارکت احزاب و نهادهای مدنی در تدوین برنامه‌های اجتماعی و سیاسی از جمله دلایلی است که موجب ناکامی برنامه‌های توسعه در طول نزدیک به هفت دهه گذشته شده و البته این عارضه، معلول عدم تامین آزادی‌های اساسی است که «ایرانی» را از جایگاه طبیعی حقوق و مناسبات شهروندی کنار نهاده، به عامل تهدید بقای ساختار بدل شده و موجبات عمر کوتاه نهادهای اجتماعی و تسریع سیر نزولی و فروپاشی آن‌ها را فراهم می‌آورد.
* مهدی معتمدی‌مهر پژوهشگر مسائل اجتماعی ایران/ آینده نگر
منابع
گولد، جولیوس و کولب، ویلیام، ل: «فرهنگ علوم اجتماعی»، به کوشش محمدجواد زاهدی، انتشارات مازیار، چاپ سوم ۱۳۹۳، صص ۱۴۹ و ۱۵۰.
نشریه گروه برنامه‌ریزی توسعه و تلفیق راهبردهای تجاری سازمان توسعه تجارت وابسته به وزارت صمت، مهر ۱۳۹۳، قابل دسترسی در محیط گوگل.
آلماندینگر، فیلیپ و تئودور جونز، مارک: «آینده برنامه‌ریزی»، مترجم عارف اقوامی، انتشارات آذرخش، چاپ اول ۱۳۸۷، صص ۲۷ و ۲۸.
