سنگینی سایه اقتصاد سیاسی بر منابع بین نسلی

گفت وگو از زینب کوهیار

*حساب ذخیره ارزی و پس از آن صندوق توسعه ملی برای حفظ مازاد درآمدهای نفتی شکل گرفته است. از نظر شما چه عواملی می تواند این نقش را تهدید کند؟
مهم ترین عوامل تهدید کننده منابع صندوق توسعه ملی و ایفای این نقش این است که صندوق تحت تاثیر اقتصاد سیاسی قرار بگیرد. ما یک صندوق در کشور داریم که قرار است مازاد درآمدهای نفتی در آن حفظ شود تا در دوره های نایابی و کمیابی بتواند منابعی را در اختیارمان قرار دهد. به تعبیر اقتصادی، این صندوق کارکرد بین نسلی دارد. زمانی که فراوانی منابع وجود دارد، این منابع  به تدریج جمع می شود. از سوی دیگر ساختار اقتصاد سیاسی و اداره کشور زمینه هزینه این منابع در جایی را فراهم می کند که لزوما به درد نسل های آینده نمی خورد. اقتصاد سیاسی در ایران به گونه ای است که به افراد یا بعضی گروه های سیاسی دلایل مطلوب صرف این پول را  می دهد. زمانی که از سوءاستفاده می گوییم لزوما منافع شخص منظور ما نیست بلکه این مسئله جریان های سیاسی را هم شامل می شود. برای مثال یک گروه باور دارد که هزینه کرد این منابع در جایی می تواند به رشد بیشتر بینجامد در حالیکه لزوما این نظر کارشناسی نشده است. پیامد سایه سنگین اقتصاد سیاسی بر منابع ارزی حساب ذخیره ارزی یا صندوق توسعه ملی هدررفت منابع آن است. درواقع حجم زیادی از منابع را در اختیار دارید اما ساختار حکمرانی که بر این منابع حاکم کردید به نحوی نیست که بتواند جلوی دست اندازی به آن را بگیرد.
*حساب ذخیره ارزی از اواخر دهه ۸۰ تبدیل به صندوق توسعه ملی شد. با وجود اصلاحات ساختاری مثل شکل گیری هیئت امنا باز هم گلایه از عملکرد صندوق بسیار است.
بله، صندوق توسعه ملی در عمل سرنوشتی شبیه به حساب ذخیره ارزی دارد. در حساب ذخیره ارزی، به محض اینکه منابع در آن جمع می شد هزینه می شد و این اصلی ترین تهدید برای منابع صندوق ملی توسعه هم به شمار می رود. تهدید دوم این است که صندوق توسعه ملی، خود مدیریت منابع ارزی اش را انجام ندهد و در عمل مدیریت منابع ارزی صندوق در اختیار بانک مرکزی قرار بگیرد. به این مسئله هم دقت کنید که صندوق توسعه ملی در ایران از چه زمانی کار خود را آغاز کرد. صندوق های توسعه ای اگر بخواهند موفق عمل کنند، باید در زمانی که منابع مازاد وجود دارد، اوج بگیرند  تا بتوانند در دوره های دیگر نقش نوسان گیری را ایفا کنند. صندوق توسعه ملی در ایران کار خود را در سال ۸۹ آغاز کرد و  متاسفانه بعد از این سال، اقتصاد کشور به مشکلاتی برخورد.
تهدید دیگر برای منابع صندوق توسعه ملی،  دور بودن از بازارهای بین المللی و عدم شناخت درست سازوکار یک صندوق توسعه در بدنه کارشناسی و اجرایی کشور است. یک صندوق بین نسلی زمانی پربازده است و خوب کار می کند که به اقتصاد جهانی وصل شود اما صندوق توسعه ملی در کشور ما چنین ارتباط و اتصالی را ندارد. نقش سرمایه گذاری خارجی در منابع صندوق بسیار پایین است و صندوق هم نتوانسته خارج از ایران منابع خود را به کار بگیرد.
*به نظر می رسد در بیشتر تحلیل ها دست اندازی دولت به بهانه های مختلف و بیشتر به دلیل گذران امور روزمره و جاری، عامل عمده ای در گلایه از صندوق توسعه ملی است. نقد به دولت در این زمینه را درست می دانید؟
بعضی کارهایی که با منابع صندوق توسعه ملی در کشور انجام شده لزوما کارهای روزمره و جاری کشور نیست. ملاحظات زیست محیطی و یا زندگی مسالمت آمیز با همسایگان مسائل مهمی در مدیریت کشور است. یکی از کارهای خوبی که با در نظر گرفتن  چنین اولویت هایی با منابع صندوق توسعه ملی انجام شد، مهار آب های مرزی بود. چه بعضی موافق باشند و چه مخالف، این کار باید انجام می شد و با منابع صندوق توسعه ملی امکان پذیر بود و اگر این منابع نبود، نمی شد این کار را انجام داد. اما این نکته هم نباید فراموش کرد که ما یاد گرفتیم با اسم اهداف قشنگ، منابع را در کشور هدر دهیم و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تحقق چنین اهدافی نگران کننده است. برای مثال پرداخت های وام های خود اشتغالی یا پرداخت وام به بخش کشاورزی. منابع صندوق توسعه ملی قرار است نوسان گیر اقتصاد کشور باشند و زمینه توسعه را فراهم کنند اما وقتی این منابع را به وام های ده میلیونی و پنج میلیونی خرد می کنیم و توزیع می کنیم یعنی منابع بین نسلی را برای تحقق اهداف قشنگ هدر داده ایم. هدف دولت ها از پرداخت چنین وام هایی عدالت و برابری و اشتغال زایی در روستاهاست اما سوال اصلی این است که آیا مکانیسمی وجود دارد که اطمینان دهد منابع خرد شده صندوق در این زمینه منجر به نتیجه مورد نظر شده است؟ چیزی که این سوال آن را هدف قرار می دهد در واقع همان نظام ارزیابی سیاست است. در نظام سیاستگذاری کشور ما در صندوق توسعه ملی و دیگر بخش ها یک مشکل بزرگ وجود دارد که همین فقدان نظام ارزیابی یا policy evaluation است. برای سیاست هایی که اجرا می کنیم هیچ نظام ارزیابی منطقی نداریم که بدانیم چند درصد از اهداف مورد نظر محقق شده است. با استقرار چنین نظامی است که می توان تخصیص بهینه منابع صندوق توسعه ملی را بررسی کرد.
*فکر می کنید کدام دولت رفتار بدتری با منابع صندوق توسعه ملی داشته است؟
برای من اقتصاددان دست کم بدون اطلاعات دقیق چنین داوری کامل نیست اما سیاستمداران شاید صریح تر به این سوال پاسخ دهند. برای بررسی هر دوره زمانی به اطلاعات دقیق نیاز داریم. درآمدهای ارزی کشور و شرایط اقتصادی در همه دولت ها یکسان نبوده است بنابراین باید پرسید اگر دولت الف در موقعیت دولت ب بود کار بهتری انجام می داد یا خیر؟ متغیرهای ما طی دوره های زمانی مختلف ثابت نبود که از بهتر و بدتر بودن بگوییم به همین دلیل به نظر من داوری کردن در این باره به اطلاعات دقیق تری نیاز دارد. برای مثال دولت های نهم و دهم با وفور منابع رو به رو بودند اما در دولت های یازدهم و دوازدهم مشکل کاهش شدید منابع را داریم. در این بین اما چیزی که از آن اطمینان داریم این است که هیچ کدام از این دولت ها بدون گرفتن مجوزهای لازم به  حساب ذخیره ارزی و پس از آن منابع صندوق توسعه ملی دست نزده اند. من اطمینان دارم که برداشت غیرقانونی از منابع صندوق انجام نشده است هرچند اینطور به نظر می آید که نظام سیاسی کشور ما در فهم عملکرد واقعی صندوق ضعیف است. برای مثال عاملیت منابع صندوق را به بانک ها محول می کنیم اما تجربه نشان داده بانک ها در تخصیص منابع خوب نیستند. مصداق آن هم حجم زیادی مطالبات معوقی است که در بانک ها داریم. ما در واقع منابع صندوق را به بخشی برای تخصیص واگذار کردیم که خود مطالبات معوق دارد و احتمال اینکه همین بلا را هم سر صندوق توسعه ملی بیاورد، زیاد است. اتکای بیش از اندازه به نظام بانکی از اشکالات صندوق توسعه ملی است، به ویژه در زمینه ارزیابی طرح ها.
*پرداخت های وام های ریالی یکی از وظایف صندوق است. این هم از مسائل بحث برانگیز صندوق توسعه ملی است. با آن مخالف هستید یا موافق؟
با وام ریالی مخالفم چراکه هدف صندوق توسعه ملی صیانت از منابع بین نسلی کشور ماست. چه بخواهیم و چه نخواهیم، در اقتصادی فعالیت می کنیم که با تورم بالا در حال حرکت است. پرداخت وام ارزی تنها شیوه ای است که می توان در آن از حفظ منابع صندوق توسعه ملی اطمینان پیدا کرد. پرداخت وام ارزی می تواند  ما را مطمئن کند که به طور حتم سرمایه گذاری در حال انجام است و این سرمایه گذاری کمتر رانت جویانه است و سرمایه گذاری است که به راستی  سودآور است. چرا؟ زمانی که می گوییم وام ریالی یعنی یک وام با نرخ ۱۹ تا ۲۰ درصد و این درحالی است که تورم ۳۰ تا ۴۰ درصد است. هر کسی که به این وام دسترسی پیدا کند و آن را با نرخ سود ۱۹ تا ۲۰ درصد بگیرد، یعنی ۲۰ درصد از تورم کشور جلو می افتد. دریافت این وام به شدت به صرفه است  و کسانی که به آن دسترسی پیدا کنند، به منافع قابل توجهی می رسند و  در عمل نمی خواهند آن را از دست بدهند. اما وام ارزی با نرخ ۲ تا ۳ درصد پرداخت می شود یعنی نرخی که قاعده بین المللی است. کسی به دنبال این وام می آید که به واقع به منابع آن احتیاج دارد. پرداخت وام ارزی خود یک فیلتر برای حفظ منابع صندوق  توسعه ملی است، فیلتری که می تواند افرادی که به دنبال وام های رانتی هستند را از صف متقاضیان خارج کند.
*آینده صندوق توسعه ملی را چطور می بینید؟
چیزی که در ایران از راه اندازی صندوق توسعه ملی آن را دنبال می کردیم، ایجاد سازوکاری برای حفظ منابع حاصل از فروش نفت بود،  مثل نروژ. اما به نظر می رسد خیلی موفق نبودیم. چشم انداز صندوق توسعه ملی بیش از هرچیز به ساختار سیاست گذاری های اقتصادی ما بستگی دارد و اینکه کیفیت سیاست ها در آینده چیست. اما اکنون در چه نقطه ای ایستاده ایم؟ به نظر می رسد صندوق منابعی دارد اما اینکه تا چه اندازه امکان بهبود منابع صندوق وجود دارد می تواند آینده را تحت تاثیر قرار دهد. کیفیت تخصیص منابع  و تصمیم گیری های کنونی آینده صندوق را متاثر می کند. به نظر من صندوق باید در طرح های بلند مدت و توسعه ای منابع خود را به کار بگیرد تا منافع حاصل از منابع نفتی به کار نسل های دیگر هم بیاید. لازم نیست که صندوق توسعه ملی نقش حساب ارزی را ایفا کند و نوسان گیر نفت شود. البته هیچ ایرادی در ایفای این نقش برای صندوق توسعه ملی وجود ندارد اما به این شرط که صندوق از دست تصمیم گیران سیاسی و حزبی رها شود و تصمیم های فراجناحی و فرادولتی  به کارگیری منابع صندوق در برنامه های بلند مدت را تضمین کند. دو عامل مهم در بهبود آینده صندوق توسعه ملی وجود دارد. اولی شفافیت است. منابع صندوق توسعه ملی از فروش نفت و گاز کشور  به دست آمده و متعلق به عموم مردم است. چه ایرادی دارد همه ایرانیان بدانند که چه کسی قرار است از آن ها وام بگیرد چراکه درواقع وام گرفتن از صندوق توسعه ملی وام گرفتن از همه مردم است. عامل دوم، اهداف و انتظارات اقتصادی ما از صندوق توسعه ملی است. باید بدانیم که از صندوق توسعه ملی و منابع آن چه می خواهیم و عملکرد ها را در صرف منابع صندوق توسعه ملی شفاف کنیم. در این شرایط ارزیابی اینکه در چه مسیری حرکت کرده و با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی به چه رسیده ایم، برای همه صاحب نظران روشن تر می شود.